journalistiek over mondiale samenwerking

De EU-projecten voor grensbewaking in Afrika om migratie naar Europa te verkleinen, kunnen ook de regionale mobiliteit bìnnen Afrika beperken – die vele malen groter is. Sommige experts twijfelen aan het effect van de miljardenprojecten, anderen zien grenzen ontstaan die er nooit waren. Klein onderzoek naar een nog schimmig speelveld.

De Europese Unie en haar lidstaten besteden 3,4 miljard euro aan het Noodtrustfonds voor Afrika, dat ten doel heeft migratie naar Europa in te dammen door de ‘grondoorzaken’ van migratie aan te pakken. Ook de Nederlandse regering zet erop in. Twee derde van de fondsmiddelen gaat naar projecten die werkgelegenheid voor jongeren en economische ontwikkeling moeten brengen, met het idee zo de noodzaak om te migreren weg te nemen.

De rest van het geld gaat naar projecten voor ‘migratiemanagement’: met name de versterking van de bewaking op grensovergangen tussen landen in Afrika, door training van grenswachten, beter materiaal voor grensposten en vergroting van het aantal grensposten. Niet alle projecten beogen beperking van migratie, het gaat ook om training, om meer bewustwording rondom mensenrechten en rechten van vluchtelingen. En anderzijds ook om algemene bevordering van de veiligheid.

Het werkt niet

De ontwikkelingsprojecten zullen migratie niet beperken, stelden verschillende experts al eerder, onder wie emeritus hoogleraar Ton Dietz en migratiehoogleraar Hein de Haas. Die laatste meent dat migratie niet alleen het resultaat is van de aspiratie te vertrekken, maar ook van de capaciteit dat te doen; meer ontwikkeling in lage-inkomenslanden zal leiden tot meer migratie en niet tot minder.

Maar er moet iets gebeuren om gevaarlijke irreguliere migratie tegen te gaan, zegt Bram Frouws, hoofd van het Mixed Migration Centre in Genève, onderdeel van de Danish Refugee Council, een hulporganisatie. ‘Er zijn veel mensen doodgegaan in de Middellandse Zee en de woestijn. We kennen de uitbuiting en misstanden door smokkelaars. Dus de stroom van gevaarlijke irreguliere migratie moet verminderen.’

Maar niet door alle migratie te beperken. Want anders dan velen denken is het grootste deel van de migratie in Afrika regionale migratie – en die is van groot belang voor de economie en de veiligheid van Afrikanen.

Regionaal

Iets meer dan de helft van de ruim 32 miljoen Afrikaanse migranten (in 2015) blijven in Afrika, blijkt uit cijfers die het Afrika-Studiecentrum op een rij zette. Iets meer dan een kwart van hen (negen miljoen) ging naar Europa. Een steeds groter deel gaat naar Azië. Van de migranten in Afrika is tachtig procent afkomstig uit Afrika zelf. En 98 tot 99 procent van de Afrikanen migreert níet, maar blijft wonen in het land waar ze geboren zijn.

Fransje Molenaar, onderzoeker bij instituut Clingendael, zegt dat er twee belangrijke migratiestromen van Afrika naar Europa zijn. De Oost-Afrikaanse route wordt veel genomen door vluchtelingen vanuit Eritrea, via Khartoem naar Libië en Egypte. De West-Afrikaanse route bestaat vooral uit arbeidsmigranten, die vanuit West-Afrika, via Niger en Mali, naar Libië trekken.

Voor beide routes geldt dat een aanzienlijk deel niet naar Europa gaat, maar werk zoekt in Libië of elders in Noord-Afrika. Voor de West-Afrikaanse route vergeleek Molenaar cijfers uit 2016 van de instroom in Italië met cijfers uit Agadèz, de stad in Noord-Niger waar het merendeel van de migranten doorheen komt. Conclusie: zeventig procent van hen bleef in Afrika.

Het gevaar van nieuwe grenzen

Er zijn zorgen over de beperking van regionale mobiliteit in Afrika. Oud-minister Jan Pronk waarschuwt ervoor in zijn opiniebijdrage voor Vice Versa. Wat verkocht wordt als ontwikkelingssamenwerking, is in feite militaire bijstand en politiesteun waarmee Afrikaanse machthebbers geholpen worden hun bevolking te verdrukken, schrijft Pronk. In Afrika worden de grenzen nu opnieuw getrokken.

Ook Oxfam International is kritisch, blijkt uit een rapport van oktober 2017. De EU gaat voorbij aan het belang van regionale migratie voor economische ontwikkeling en het belang ervan voor mensen om het hoofd te bieden aan conflict, honger of klimaatverandering. Strenger bewaakte grenzen die mensen tegenhouden, kunnen levensgevaarlijk zijn.

Regionale migratie zorgt voor economische ontwikkeling, bevestigt Bram Frouws van het Mixed Migration Centre. Zowel voor het ontvangende land als voor de migranten zelf en het land van oorsprong. Hij verwacht dat de maatregelen voor strengere grensbewaking vooral gevolgen zullen hebben op de twee grote routes in Afrika van het zuiden naar het noorden, en minder op andere grensovergangen tussen Afrikaanse landen. ‘Maar ook op de routes naar het noorden is een groot deel van de migranten niet van plan Afrika te verlaten.’

Veel migranten op de westelijke route blijven in Libië, om er werk te zoeken. In Niger is in 2015 een nieuwe wet tegen mensensmokkel ingevoerd, met steun en onder druk van de Europese Unie, die mensensmokkel strafbaar stelt. ‘Er zijn veel smokkelaars opgepakt’, zegt Frouws, ‘en auto’s in beslag genomen.’

Het dwingt migranten om andere, gevaarlijker routes te nemen en heeft gevolgen voor de

migratie-industrie, die voor een groot deel bestaat uit legale buschauffeurs of automonteurs. Fransje Molenaar en andere onderzoekers van Clingendael brachten de gevolgen van het Noodtrustfonds voor de economie en veiligheid in Agadèz gedetailleerd in kaart in het rapport A line in the sand.

 

 

Het is belangrijk om de context van migratie binnen Afrika te begrijpen, zegt Frouws. Enerzijds komen veel mensen op een informele manier de grens over, zeker in grensgebieden. Een paspoort is vaak niet nodig, wel geld om de grenswacht om te kopen, als er een bewaakte overgang is. Migratie wordt vooral gedreven door de economie en niet door nationaal immigratiebeleid. Migratie vanuit Ethiopië naar Saoedi-Arabië nam niet af ondanks een zeer restrictief beleid en massale deportaties in 2013 en ’14. En hoewel er in Jemen een oorlog woedt, gaat migratie vanuit Ethiopië dáárheen nog steeds door.

Corruptie

Aan de andere kant is migratie over grotere afstand voor Afrikanen moeilijker dan voor Europeanen, ze krijgen voor minder landen een visum. En er is veel corruptie, waardoor reizen duur is, wat vooral voor armen migratie beperkt. Toch proberen politici in Afrika wel open grenzen en vrij verkeer van mensen en handel te promoten.

Frouws: ‘Onlangs heeft de Afrikaanse Unie een vrijverkeerszone voor heel Afrika uitgeroepen. Maar de vraag is of het geïmplementeerd wordt.’ Op papier bestaat er ook al vrije beweging in de Oost-Afrikaanse Gemeenschap en in het West-Afrikaanse Ecowas. Maar in de praktijk voeren landen toch een streng grensbeleid.

Dat komt mede doordat xenofobie ook in Afrika voorkomt, zegt Frouws. Kenia bouwt een muur op de grens met Somalië om migranten te weren en in Zuid-Afrika speelt het sentiment dat migranten banen komen inpikken. Rwanda laat ziet dat het wel kan: het land biedt alle Afrikanen aan de grens een visum dat ook online aan te vragen is. Volgens de Afrikaanse Ontwikkelingsbank deed dat de handel met de helft toenemen en komt er een kwart méér toeristen dan voorheen.

 

Poreuze grenzen

Mayke Kaag, die als senioronderzoeker bij het Afrika-Studiecentrum veel in West-Afrika komt, trekt de verwachte gevolgen van projecten voor grensbewaking in twijfel. ‘De grenzen zijn poreus: de meeste mensen komen informeel de grens over, om aan de andere kant familie te zien of werk te zoeken.’

Als de grensovergang bij de grote weg beter of professioneler bewaakt wordt, nemen mensen een andere, kleinere overgang. Versterking van de grensbewaking is vaak ook niet in het belang van Afrikanen, denkt Kaag. ‘Het is een idee van EU-lidstaten en heeft in Afrikaanse landen geen prioriteit.’ Volgens Kaag zou de EU zich er niet mee moeten bemoeien.

Ana Uzelac, onderzoeker bij Clingendael, ging onlangs op kortdurende missie naar Senegal – dat veel geld krijgt van het EU-trustfonds – met de vraag of de projecten van donoren om migratie naar Europa te beperken ook gevolgen hebben voor de mobiliteit in de regio. ‘We verwachtten dat dat het geval was, maar de vertegenwoordigers van de overheid en donoren spraken dat tegen.’

Er is zóveel corruptie dat een strengere paspoortcontrole erbij in het niet valt. ‘In principe is er vrije beweging binnen Ecowas, maar zonder geld te betalen kom je geen grens over.’ Het gaat om bedragen van zo’n zeven euro (vijfduizend West-Afrikaanse frank), voor armen een flink bedrag. Beleidsmakers, zegt Uzelac, zijn bereid een grenssysteem met strengere paspoortcontrole te accepteren, als dat ook financiering van projecten oplevert. ‘Voor de gewone mensen is dat wellicht een ander verhaal.’

Beleid zonder kennis

Over de feitelijke gevolgen van de Europese steun voor grensbewaking in Afrika voor de mensen ter plekke is – naast de Clingendael-studie in Agadèz – nog maar weinig bekend, zegt Uzelac. De projecten zijn, op z’n vroegst, nog maar twee jaar geleden begonnen en onderzoek ernaar is er bijna niet. Een slechte zaak, vindt Uzelac: ‘Europeanen maken nu beleid vanuit hùn gevoel van urgentie, zonder het effect van dit soort projecten in de regio te kennen.’

In Mali en Niger is het recht van vluchtelingen op bescherming aangetast als gevolg van de toegenomen nadruk op controle aan de grenzen, toont Protection Fallout, een studie waarvoor zeventig medewerkers van ngo’s, lokale overheden en ambassades zijn geïnterviewd. Ook wordt regionale migratie belemmerd, wat ontwikkeling remt. Het onderzoek van het Mixed Migration Secretariat in West-Afrika is gefinancierd door NWO.

Veiligheidsprobleem

‘Vooropgesteld: er is een echt veiligheidsprobleem in West-Afrika. Denk aan gewapende bendes en terrorisme. Betere grensbewaking door onder meer het EU-trustfonds kan in principe helpen’, vertelt Julian Lehmann vanuit Berlijn. Als onderzoeker bij denktank Global Public Policy Institute werkte hij mee aan Protection Fallout. ‘Grensmanagement is niet per se slecht, in tegenstelling tot wat sommige ngo’s zeggen. Maar er is een spanning tussen veiligheid en mensenrechten en dat is een vierkant dat het trustfonds en soortgelijke projecten proberen rond te maken.’

De EU-projecten mogen niet bijdragen aan schending van mensenrechten en het recht op asiel, zegt Lehmann. En hoewel training van grenswachten kan bijdragen aan de bescherming van die rechten, gebeurt in de praktijk vaak het omgekeerde. Doordat grenzen moeilijker te passeren zijn, nemen mensen alternatieve routes – en dat zorgt voor grotere onveiligheid en schending van het recht van vluchtelingen op asiel.

De boodschap die Lehmann vanuit het veld hoorde is dat het perspectief op migratie is veranderd. ‘Er is van oudsher veel grensverkeer in West-Afrika. Dat is vaak tijdelijke, cyclische migratie. Mensen zien het niet eens als grensoverschrijdend.’

De grenscontrole neemt nu toe, onder andere door de training van grenswachten en de toename van het aantal posten. ‘Er wordt een grens gecreëerd, een grens die er in de hoofden van mensen helemaal niet was.’ Lehmann is voorzichtig om een direct verband te leggen tussen door de EU gefinancierde projecten en beperking van mobiliteit, omdat hij geen harde cijfers heeft die aantonen dat de projecten de doorslaggevende factor zijn die dat veroorzaken. ‘Er is ook meer controle aan de grens vanwege de veiligheidsrisico’s.’ En meer controle betekent meestal ook meer gelegenheid voor corruptie en afpersing: ‘Men zegt nu tweemaal méér te moeten betalen.’

Er zijn ook gevolgen voor landbouw en handel, en bovendien creëren de projecten onenigheid tussen de regeringen van Mali en Niger, zegt Lehmann. Binnen Ecowas bestaat in principe vrij verkeer van mensen. Niger krijgt meer projecten uit het trustfonds dan Mali, waar de gedachte leeft dat Niger de bewegingsvrijheid opoffert en meer grenscontrole biedt aan de EU in ruil voor projecten. ‘Schade aan de economie kan leiden tot een toename van internationale migratie.’

Aan de andere kant, zegt Lehmann, hebben veel projecten niet de intentie of pretentie om mensen te weerhouden van migratie. ‘Politietraining aan de grens draait vooral om veiligheid. Wees voorzichtig om al deze projecten op een hoop te gooien en te bestempelen als migratiebeperking.’

Het geld verdampt als water in de woestijn

Niemand in het veld heeft de illusie, zegt Lehmann, dat deze projecten op enige wijze mensen ervan weerhouden om naar Europa te gaan. ‘Het is niet zo dat de EU grenzen sluit in Afrika, wat sommige ngo’s stellen. Dat kan niet. De grens is eindeloos lang en poreus. Het geld dat de EU steekt in het tegenhouden van migranten verdampt net zo snel als het water in de woestijn van Niger’, zegt hij.

‘Veel grensprojecten mislukken, want er is corruptie of de doelstelling is te ambitieus’ – wat niet wil zeggen dat Lehmann alle projecten nutteloos vindt. ‘Ontwikkelingsprojecten om werkgelegenheid te creëren of training om corruptie tegen te gaan of mensenrechten te bevorderen, zulke zaken kunnen werken. Maar niet om migratie tegen te houden, want dat doet het niet.’

De EU naast het stimuleren van regionale migratie ook meer gereguleerde migratie naar de EU toelaten, zoals tijdelijke of seizoensgebonden arbeidsmigratie. Bram Frouws

Wat kan Nederland – of de Europese Unie – doen om irreguliere migratie vanuit Afrika te reguleren zonder de regionale migratie te schaden? Bram Frouws denkt dat de EU regionale migratie binnen Oost- en West-Afrika kan stimuleren, door training in projecten die de EU financiert daarop te richten. ‘Alleen wringt de boodschap wel als de EU zegt: jullie moeten regionale migratie mogelijk maken en stimuleren, want dat is goed voor de economie, maar er mag niemand naar Europa komen. Dat klopt moreel niet.’

Daarom moet de EU naast het stimuleren van regionale migratie ook meer gereguleerde migratie naar de EU toelaten, vindt Frouws, zoals tijdelijke of seizoensgebonden arbeidsmigratie. ‘Denk aan werkvergunningen voor vijf jaar. Of graduele toegang tot sociale zekerheid, na een aantal jaren.’

Dan heeft de EU aan de onderhandelingstafel iets te bieden aan Afrikaanse landen. ‘Want het is niet in het belang van Afrika om internationale migratie tegen te houden, in tegendeel. Migratie haalt de druk van hoge werkloosheid af en migranten met werk in Europa sturen geld terug, een enorme bron van inkomsten en vóór ontwikkeling.’

Nog los van de terechte vragen op moreel vlak bij de EU-bemoeienis omtrent het terugdringen van migratie in Afrika, maken de reacties uit het veld duidelijk dat in de praktijk weinigen de illusie koesteren dat Europese projecten de grenzen in Afrika zullen veranderen in corruptievrije, geoliede machines.