journalistiek over mondiale samenwerking

Publiek-private samenwerking is niet meer weg te denken uit het ontwikkelingsbeleid. Maar wie profiteert daarvan nou echt? Onderzoekers zijn kritisch: er is te weinig inzicht op de impact, en projecten bereiken niet de armste mensen. 

In theorie klinkt het zo goed: publiek-private partnerschappen (PPP). Partijen uit verschillende hoeken – ngo’s, overheden en bedrijfsleven – bundelen de krachten, leren van elkaar, versterken samen zuidelijke economieën, ieder op basis van de eigen expertise. In werkelijkheid is het niet zo eenvoudig, en we weten nog steeds niet wie nou echt profiteert, zo blijkt uit verschillende onderzoeken.

Voor Solidaridad, die al jarenlang samenwerkt met bedrijven, is publiek-private samenwerking dé weg naar economische ontwikkeling en armoedebestrijding, zegt directeur Heske Verburg in haar kantoor in Utrecht. De organisatie, die bijna vijftig jaar geleden begon met de steun aan protestbewegingen, stond aan de wieg van het Max Havelaar Keurmerk, is actief in convenanten voor goud en textiel en sloot allerlei partnerschappen met (inter)nationale en lokale bedrijven, van Nestlé tot Bayer, Syngenta en Chanel. ‘Alleen naming en shamingdoen we niet zo snel. Als we willen dat bedrijven hun inkoopbeleid aanpassen, bereiken we meer door te zoeken naar oplossingen. We willen laten zien dat het zakelijk interessant voor hen is.’

Die voorbeelden zijn er, vindt ze. Zo nemen Bonduelle en Carrefour nu de boontjes af die, onder een PPP tussen onder andere Solidaridad en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), geproduceerd zijn door kleine boeren in Kenia en verwerkt worden door Meru Greens, een fabriek nabij Nairobi. Het Nederlandse chemiebedrijf Stahl leverde milieuvriendelijker technieken om Indiase en Ethiopische leerlooierijen te verduurzamen. In deze samenwerking, deels gefinancierd door Stahl en RVO, deed Solidaridad de kennisoverdracht, gericht op minder gebruik van water, energie en chemicaliën.

De openstelling van maatschappelijke organisaties naar het bedrijfsleven heeft veel opgeleverd, vindt Verburg. ‘Bedrijven voelen meer verantwoordelijkheid in de keten, ketens zijn transparanter en er is meer due diligence.’

Versnippering

Tegelijkertijd is er nog een lange weg te gaan, erkent Verburg. ‘De meeste bedrijven belijden duurzaamheid met de mond. Ze doen een project erbij, maar zijn niet bezig met het systematisch verduurzamen van hun ketens, met eerlijke lonen. Er is een versnippering van samenwerkingsinitiatieven, die te weinig snelheid en schaal hebben en te vrijblijvend zijn.’ En dus faalt de markt nog steeds, zegt Verburg. ‘Boeren zijn de zwakste schakel, krijgen te lage prijzen, hebben geen onderhandelingsmacht en leven in armoede.’ In de koffie- en cacaomarkt nemen monopolies binnen de keten toe. Tegelijkertijd worden problemen, zoals klimaatverandering en bevolkingsgroei, urgenter, aldus Verburg.

Kritische geluiden klinken ook uit de onderzoeken van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), dat sinds een aantal jaar publiek-private partnerschappen onderzoekt in opdracht van het directoraat-generaal Internationale Samenwerking (DGIS) op het ministerie van Buitenlandse Zaken. Ook de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) en het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) brachten kritische evaluaties uit. De belangrijkste kritiekpunten samengevat: PPP’s bereiken niet de armsten van de armen, gaan nog te vaak voor het laaghangend fruit en er is te weinig inzicht in de impact ervan.

 

Niet voor de allerarmsten

De kracht van samenwerking is dat elke partij er een bepaald belang bij heeft, aldus onderzoeker Jetske Bouma van het PBL. Maar daar zitten tegelijkertijd ook nadelen aan. ‘Een bedrijf wil winst maken en zijn grondstoffenleveranties zeker stellen, maar dat lukt niet in arme, onstabiele gebieden. Dus hebben de meeste PPP’s plaats in politiek stabiele gebieden, met goede infrastructuur en capabele instanties. Die randvoorwaarden zijn essentieel voor het slagen van zo’n samenwerking, maar die ontbreken in landen in conflict of met extreme armoede, wat wel de kernaandachtsgebieden voor ontwikkelingssamenwerking zijn’, legt Bouma uit. ‘Ik zie bedrijven niet snel in dat soort riskante gebieden werken. Moet je ook niet willen, want het is te complex.’ Dus wordt ontwikkelingsgeld besteed aan relatief rijke mensen in stabielere gebieden, stelt de onderzoeker. ‘Willen we dat? Er is al zo weinig geld.’

Ook de partnerschappen van Solidaridad vinden niet plaats in de meest instabiele risicogebieden, erkent Verburg. ‘Er moet wel perspectief zijn.’ Wel werkt de organisatie in bijvoorbeeld Sierra Leone of Liberia, waar weinig bedrijven investeren en het ondernemingsklimaat minder goed is. ‘Waar we in Ghana een leverancier vinden voor het distribueren van bijvoorbeeld nieuwe plantjes van een bepaald gewas, delen we die in Sierra Leone of Liberia gewoon uit. Parallel voeren we dan gesprekken met bedrijven voor eventuele toekomstige samenwerking.’

De hulp- en handel-agenda heeft te weinig oog gehad voor het opbouwen van ‘robuuste agrarische structuren in het zuiden’, vindt Verburg. ‘Bedrijven hebben een verantwoordelijkheid, maar in die landen moet wel een klimaat zijn waarin ondernemerschap floreert, waar boeren niet afhankelijk zijn van één gewas met fluctuerende wereldprijzen, waar ze toegang hebben tot kapitaal, kennis, land en de markt. Dat zijn overheidstaken, maar als Solidaridad zetten wij daar ook op in.’

 

Koploper kwaliteitszaden

Voor het Nederlandse groentezadenbedrijf East-West Seed is samenwerking met ngo’s cruciaal, zegt woordvoerder Maaike Groot. Het familiebedrijf, dat vanuit acht vestigingen in zestig landen actief is, werkt al decennia samen met lokale overheden, maatschappelijke organisaties en boeren, die kwaliteitszaden voor bijvoorbeeld tomaten, komkommers of meloenen produceren voor de tropische markt. ‘Ontwikkeld voor de behoefte van kleinschalige boeren en marktvrouwen, resistent tegen lokale plagen, gedistribueerd in kleine, en dus betaalbare zakjes’, aldus Groot. Daarmee is het bedrijf volgens de Access to Seeds-index koploper op het vergroten van toegang tot kwaliteitszaden voor kleinschalige boeren.

East-West Seed werkt samen met ngo’s als ICCO, Cordaid en MercyCorps, die het bedrijf aan goede trainers helpen en toegang geven tot financiering en tot grotere groepen boeren, zegt Groot. Het bedrijf zorgt voor kennisoverdracht over betere teelttechnieken en geïntegreerde plagenbestrijding, en overtuigt boeren van de voordelen van beter zaad. Van oudsher een overheidstaak, zegt Groot. ‘Maar overheden doen dat niet zo effectief en leggen veel nadruk op graangewassen, terwijl groenten veel meer inkomen op een kleiner oppervlak genereren en voedzaam zijn.’

 

Ondernemingszin

‘We werken het liefst met pragmatische partijen die expertise hebben op land- en tuinbouw, met een goed lokaal netwerk. Die zaadveredeling niet afdoen als een hobby die de boer erbij kan doen, en die openstaan voor samenwerking.’ Wat betreft de boeren werkt East-West Seed vooral met de meer ondernemende onder hen, die openstaan voor vernieuwing en voor lokale markten produceren. ‘Dat zijn inderdaad niet de allerarmsten’, zegt Groot desgevraagd. ‘Het idee dat zij geen commercieel zaad willen, onderschat hun ondernemingszin. Zij zien dat beter zaad zich uitbetaalt in een grotere oogst en zij hebben meer behoefte aan private-sectorontwikkeling dan aan hulp.’

Dankzij publiek-private samenwerking en overheidssteun kan East-West Seed opereren in landen met lastige regimes, zegt Groot. ‘Zoals Myanmar, waar we al zo’n tien jaar werken. Daar hebben we metsteun van de (niet meer bestaande) PSI-subsidie van RVO een productiefaciliteit opgezet waar lokaal geteelde groentezaden worden schoongemaakt, verpakt en verkocht.’ Daarnaast werkt het bedrijf in Myanmar samen met ICCO en een netwerk van lokale ngo’s om de productie van mungbonen te vergroten. Zo trainen ze boeren in betere teelttechnieken. Ambassades openen deuren, zegt Groot. ‘Ze helpen met het verbeteren van het ondernemersklimaat rondom regulering, zaadbeleid en het registeren van nieuwe gewassen.’

Zonder samenwerking zouden ze minder impact hebben, zegt Groot. ‘We hebben beperkte staf en dragen een percentage van onze omzet bij. Als familiebedrijf zonder externe aandeelhouders zijn we gericht op de lange termijn. Dit zijn intensieve en kostbare trajecten, die we financieel niet alleen kunnen dragen. Bovendien voeren we een overheidstaak uit en maken we in feite de weg vrij voor andere bedrijven.’ Private partijen kijken volgens haar altijd naar de commerciële levensvatbaarheid. ‘Geen bedrijf wil op subsidies draaien, met het gevaar dat een project als een nachtkaars uitdooft als het geld op is.’

 

Profiteren de armen wel echt?

PPP’s leveren inderdaad kennisontwikkeling en innovatie op, zegt Bouma van het PBL. ‘Het heeft meerwaarde om verschillende partijen bij elkaar te brengen. Ieder kijkt met zijn eigen bril. Ngo’s zijn meer gericht op participatieve besluitvorming en duurzaamheid. Een bedrijf wil weten hoe en door wie een plan moet worden bekostigd.’ Lokale boerenorganisaties zitten ook graag eens met een private ketenpartij om de tafel, zegt Bouma. ‘Dan ontstaat er een ander gesprek, over logistiek of de afzetmarkt.’

Tegelijkertijd blijken bedrijven vaak de dominante partij in de samenwerking, zo blijkt uit de eerdergenoemde onderzoeken. Volgens Bouma zitten ngo’s in een lastige positie. ‘Hun financiering neemt af, ze zijn afhankelijk van het bedrijfsleven in zo’n samenwerking. Samenwerken met het bedrijfsleven heeft hen geholpen hun bedrijfsvoering te professionaliseren. Tegelijkertijd staat de missie van veel ngo’s om de allerarmsten te helpen onder druk. Er wordt veel aandacht besteed aan de vraag of PPP’s wel interessant genoeg zijn voor het bedrijfsleven, maar een grotere vraag is of de armen wel van PPP’s profiteren en de publieke meerwaarde van PPPs wel goed is geborgd.’

Volgens Groot van East-West Seeds stellen overheden of ngo’s eisen over salarissen, arbeidsomstandigheden of het bereiken van bepaalde doelgroepen, die niet altijd makkelijk in lokale omstandigheden te realiseren zijn. ‘Hun looneisen liggen vaak een stuk hoger dan de marktconforme beloningen in die gebieden. We ondersteunen het streven naar leefbare lonen, maar het is ook moeilijk die in de praktijk te brengen zonder de lokale markt te verstoren of andere lokale werkgevers uit de markt te prijzen. Dat kan zelfs leiden tot fysieke bedreiging van onze mensen’, zegt Groot. ‘Dit soort afwegingen leidt weleens tot stevige discussies met ngo’s of subsidieverleners. Uiteindelijk komen we er altijd wel uit, bijvoorbeeld met een gefaseerde oplossing waarbij beloningen geleidelijk worden verhoogd.’

‘Solidaridad is uiteraard ambitieuzer dan bijvoorbeeld Unilever, als we de theesector willen verduurzamen’, zegt Verburg. ‘Zij streven naar een standaard voor de industrie, terwijl wij een door theeproducenten en overheid gedragen duurzaamheidsstandaard willen die leidt tot verbeteringen van de omstandigheden op de plantage, met eerlijke beloning en zonder uitbuiting. Niet een standaard die door Unilever wordt bepaald en opgelegd. Dat kon niet worden gegarandeerd. En dus hebben we onze samenwerking met Unilever in thee beëindigd.’

Ook blijkt het bedrijfsleven niet altijd een betrouwbare partner, ondanks gemaakte afspraken. Verburg: ‘Als ze worden overgenomen, van eigenaar veranderen, dan kan het commitment veranderen. Zo trok Nestlé een deel van de financiering in op een partnerschap voor voedselzekerheid in Oost-Afrika. Zij zouden kennis inbrengen en koffiebonen afnemen. Verburg: ‘We gaan door met het programma, mét bezuiniging, waardoor we minder boeren kunnen bereiken.’ Maar overheden zijn ook niet altijd betrouwbaar, aldus Verburg. ‘Dat is de dynamiek waarin je werkt.’

 

Publiek belang

Veel bedrijven, met name in de koffie- en cacaosector, zijn vooral gericht op het zeker stellen van grondstoffen, met ongewenste bijeffecten van dien, stelt Ezra Berkhout, ook onderzoeker van het PBL. ‘Die bedrijven willen vooral boeren aan zich binden. Je moet je afvragen of dat de bedoeling is.’ Ook volgens Verburg zijn koffie en cacao lastige sectoren om te verduurzamen. ‘Deze bedrijven gaan voor de laagste prijs. Sommige bedrijven willen dan een fairtrade of ander keurmerk, zonder oog te hebben voor het feit dat de kosten van certificering en de investeringen die daarvoor nodig zijn, ten laste komen van de kleine boeren. Bovendien krijgen deze boeren ook geen betere prijs, omdat er meer gecertificeerde producten worden geproduceerd dan dat er vraag naar is. Dus dan help je ze van de regen in de drup’, aldus Verburg. ‘We zoeken naar een gedeelde ambitie met bedrijven om duurzame veranderingen te bewerkstelligen.’

Het publieke belang, in de vorm van lokale instituties, zoals participatieve besluitvormingsprocessen waarin ook vrouwen en minderheden meepraten, is onvoldoende verankerd in de partnerschappen, zegt Berkhout. ‘Het is makkelijk om een dorpsraad of stamhoofd aan tafel te krijgen, maar hoe zorg je ervoor dat hij of zij het publieke belang dient, en niet louter zichzelf? De opbouw van dit soort lokale instituties, waarin de inspraak van alle groepen wordt afgewogen, is cruciaal voor duurzame economische ontwikkeling. Dit soort capaciteitsversterking kan een taak zijn voor de overheid of een ngo.’

Verburg beaamt dat: ‘Het is interessant te werken met bedrijven die niet alleen afnemen, maar ook willen investeren in een beter ondernemingsklimaat, die eerdergenoemde agrarische structuren’, zegt ze. ‘Die bijvoorbeeld kunstmest, irrigatietechnieken, mechanische snoeischaren of andere technologieën en innovaties toegankelijk willen maken voor kleinere boeren. Bedrijven, zoals chemiebedrijf Stahl, die willen investeren in die lokale infrastructuur, daar moeten we naartoe.’ Bedrijven kijken volgens haar nog teveel naar additionele financiering. ‘Ze willen wel meedoen, maar zelf niet financieel bijdragen.’

Volgens Groot zit er wel een grens aan de rol van het bedrijfsleven. ‘Wij zijn geen bank, dus we kunnen niet zorgen voor bijvoorbeeld overbruggingskrediet. Daarvoor werken we met financiële partners.’ Een bedrijf gaat ook niet snel de taak van een overheid op zich nemen, zegt Bouma – ‘al wordt dat soms wel van ze verwacht.’

‘Hoewel Solidaridad veel investeert in bilaterale samenwerkingen en rondetafels, moeten producenten centraal staan’, zegt Verburg. ‘Partnerschappen moeten veel meer investeren in lokale marktontwikkeling, met lokale standaarden. Die thuismarkt gaat ontzettend groeien. In Afrika van 1,2 naar 4,2 miljard mensen eind deze eeuw. Boeren hebben een goede uitgangspositie, als ze die enorme lokale markt straks kunnen bedienen.’

 

Verantwoordelijkheid

We geloven in de hulp en handel agenda, zegt Groot. ‘Nederland heeft als welvarend kennisland met de beste landbouwuniversiteit ter wereld en zo’n sterke agrarische positie een verantwoordelijkheid. Ook Verburg ziet geen andere weg dan deze. ‘Ontwikkeling en armoedebestrijding moet over de economische as gaan. We zien geen alternatief dan te werken met de relevante partijen die in die keten actief zijn, en daarmee een directe invloed hebben op boeren in de hele wereld. Maar met handel en goede bedoelingen alleen komen we er niet.’ Ze vindt het tijd voor een volgende stap, naar investeringen en wettelijke kaders die een einde maken aan het vrijblijvende karakter van afspraken om te verduurzamen. Steeds meer landen ontwikkelen die wettelijke kaders, weet Verburg, ‘het zou goed zijn om dat in Europa gezamenlijk te doen.’

Volgens Berkhout van het PBL zijn PPP’s geen panacee. De drie doelstellingen van het ministerie, armoedebestrijding, inclusieve groei en private-sectorontwikkeling, staan volgens haar met elkaar op gespannen voet. Het Nederlandse bedrijfsleven kan bijdragen aan inclusieve groei en private-sectorontwikkeling ter plekke, maar is soms ook vooral bezig met zijn eigen ontwikkeling. Ze breidt graag de markt uit, maar dat staat haaks op het belang van het Afrikaanse bedrijfsleven. ‘De vraag is, wat helpt een land nou echt?’

‘Er is te veel een sfeer ontstaan dat ontwikkelingssamenwerking niets heeft opgeleverd’, zegt Bouma van PBL. Zowel Bouma als Berkhout willen meer aandacht voor de impact van publiek-private samenwerking. ‘We financieren samenwerking met het bedrijfsleven al jaren met publiek geld. Je wilt toch weten of de samenwerking iets toevoegt, wat de risico’s zijn, of het geld van DGIS instrumenteel is geweest of dat er zonder financiering ook wel een link was gelegd. Wie hebben ze echt geholpen en was dat zo bedoeld? DGIS moet daar veel meer op sturen, vanaf aanvang van de samenwerking’, aldus Bouma. ‘Je kunt een aantal boeren hebben bereikt, maar dat wil niet zeggen dat er daadwerkelijk wat gebeurt.’