journalistiek over mondiale samenwerking

Om de armoede uit Afrika te verbannen is er meer toerisme en verwerking van grondstoffen nodig, zegt IOB-onderzoeker Jan Bade. En meer hulp aan de armste overheden om zelf hun onderwijs, zorg en sociale bijstand te verbeteren. ‘Subsidie voor Nederlandse bedrijven in Afrika leidt niet zomaar tot inclusieve groei.’

Het gesprek vindt plaats in een soort glazen kooi, midden in een grote en drukbezette flexwerkplaats, op de zevende verdieping van het glimmende kantoor aan de Rijnstraat 8 van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Jan Bade heeft het over het duurzame ontwikkelingsdoel nummer één: het uitbannen van extreme armoede in 2030.

‘Dat bereiken we niet zonder inclusieve economische groei. Het vraagt om twee dingen: zowel economische groei waar zoveel mogelijk mensen van profiteren, als herverdeling van welvaart zodat ook de armsten uit de armoede worden gehaald. Dat zijn twee kanten van dezelfde munt, het een kan niet zonder het ander.’

Jan Bade spreekt als onderzoeker op het gebied van economische ontwikkeling en migratie bij de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij studeerde econometrie en was voordat hij bij IOB kwam elders onderzoeker, werkte bij andere directies van Buitenlandse Zaken en was diplomaat in Kigali.

‘De economische groei in een aantal landen in Afrika is behoorlijk groot, terwijl de groei in het aantal formele banen tegenvalt’, beaamt Bade. Voor een deel, zegt hij, wordt die ‘baanloze groei’ veroorzaakt doordat de economie draait op sectoren die niet arbeidsintensief zijn, zoals de mijnbouw.

Voor een ander deel komt het omdat de groei in de dienstensector zit. ‘En daar heb je meer informele banen.’ Denk aan mensen die een klein handeltje drijven, mobieltjes repareren of chauffeur zijn. Die informele dienstensector biedt veel mensen een beetje inkomen. ‘Dat is de inclusieve kant van de dienstensector – van de andere kant word je niet vrolijk, omdat het geen hoogwaardige banen zijn.’

Het Chinese model

We moeten in Afrika niet dezelfde ontwikkeling verwachten als in Azië, zegt Bade. ‘Veel mensen hebben een idee van exportgeleide economische ontwikkeling in hun hoofd, gebaseerd op industrialisatie; het Chinese model. Maar Afrika wordt niet de fabriek van de wereld.’

De reden, zegt Bade, is dat de voedselprijzen in Afrika relatief hoog zijn, en zo ook de lonen. De infrastructuur, wegen en elektriciteitsvoorziening is er vaak slecht, wat een belemmering is voor industrialisering. En Afrika is niet dichtbevolkt genoeg: ‘Het continent is gigantisch groot en leeg. Vergeleken met China is het aantal arbeidskrachten veel beperkter.’

Dat lijkt in tegenspraak met de doembeelden die her en der opduiken over de explosieve bevolkingsgroei in Afrika. Is die goed voor de economie aldaar? ‘Zeker, potentieel kunnen er veel meer mensen wonen, maar te snelle groei is lastig.’ Dan groeit het aandeel kinderen en jongeren in de samenleving, die onderhouden moeten worden door een relatief kleine groep werkende volwassenen. ‘Het positieve eraan is dat Afrika wat voller wordt en zo een interessante markt wordt. Vooral voor Afrika zelf.’

Want dat is volgens Bade de economische koers die Afrika de meeste kansen biedt: ontwikkeling die is gebaseerd op arbeidsintensieve sectoren, die niet op export maar op de binnenlandse of regionale markt zijn gericht. ‘In eerste instantie moeten we uitgaan van wat er is. En dat is een grote landbouwsector, met enorme potentie. Bovendien is er behoefte aan goedkoper voedsel.’

Verwerking van grondstoffen

Het nieuwe continentale vrijhandelsverdrag dat in ontwikkeling is, biedt mogelijkheden op dit gebied, denkt Bade. ‘Het betekent dat je grotere markten kunt voorzien. Het scheelt als je bij de grens makkelijker kunt doorrijden, maar dat duurt nog wel even.’

Meer vrijhandel en beter transport binnen Afrika zouden de mogelijkheden voor industrialisatie vergroten, maar vooral meer verwerking van landbouwproducten mogelijk maken – dat staat ook hoog op het lijstje kansrijke sectoren van het African Centre for Economic Transformation. Meer verwerking van grondstoffen tot eindproducten voor consumenten binnen Afrika is arbeidsintensiever dan grondstoffen exporteren. Het zorgt ervoor dat er meer waarde binnen Afrika blijft.

‘Waarom zou Oeganda al haar koffie in de vorm van bonen exporteren?’ De grootste tien exporteurs van koffie uit Oeganda zijn buitenlandse bedrijven. Het gebrek aan verwerking van grondstoffen en mineralen is historisch zo gegroeid, zegt Bade, al sinds de koloniale tijd. Maar er is wel verandering gaande. ‘Heel langzaam komen er barstjes in het monopolie van bedrijven die nu de keten in handen hebben. Je kunt nu via internet gebrande koffie uit Ethiopië kopen.’

Ook ziet Bade toekomst in de dienstensector – hij denkt aan toerisme en callcenters. ‘Of denk aan voorzieningen voor gepensioneerden uit het vergrijzende Europa. Een aantal progressieve Afrikaanse landen overweegt al een golfbaan, mooie huizen en een medische post aan te leggen. Dat is nu misschien nog toekomstmuziek, maar het kan.’

Al is het grootste deel van de dienstensector gericht op de eigen economie: laaggeschoolde arbeid in de catering, zorg, schoonmaak en de bouwsector en hooggeschoolde arbeid in de financiële sector en communicatie. Kenia en andere Afrikaanse landen lopen wereldwijd voorop in telecom en financiële dienstverlening via mobiele telefoons. ‘Het mooie is dat een land zichzelf uit het moeras kan trekken. Je hebt het buitenland niet nodig.’

Zorg, onderwijs en uitkeringen

Inclusieve groei met zoveel mogelijk nieuwe banen is mooi, maar niet genoeg om de extreme armoede de wereld uit te krijgen, zegt Bade. Daar zijn ook investeringen in onderwijs, gezondheidszorg en sociale zekerheid voor nodig. ‘Voor mensen die echt niet zelf kunnen werken, omdat ze oud zijn of gehandicapt, moet er een uitkering zijn. Ik heb in dorpen gezien dat het op veel steun van de bevolking kan rekenen. Als je vraagt welke mensen werkelijk hulp nodig hebben, dan is daar vaak geen enkele discussie over.’

Ook al doen landen hun best om zoveel mogelijk belastinggeld op te halen, dan nog zijn er wereldwijd 48 landen – het merendeel in Afrika – die niet genoeg geld hebben om zelf het onderwijs, de zorg en uitkeringen te betalen, blijkt uit onderzoek van het Overseas Development Institute: in totaal is er 125 miljard dollar per jaar voor nodig. Inclusiviteit vraagt dus om hulp voor regeringen die het nodig hebben, concludeert Bade.

Hulp en handel

IOB werkt op dit moment aan de doorlichting van het beleid voor duurzame handel en investeringen. Daarbij wordt het hulp- en handelsbeleid geëvalueerd, dat de bevordering van inclusieve en duurzame groei en succes voor Nederlandse bedrijven in het buitenland combineert.

Een aantal deelstudies is al gedaan. Daaruit blijkt dat investeringen door buitenlandse bedrijven niet automatisch tot inclusieve groei leiden. ‘Het is ook niet efficiënt als investeringssteun uitsluitend via bedrijven loopt, zeker niet als die per se Nederlands moeten zijn.’

Neem een Nederlandse ondernemer die een kippenfokkerij opzet in Kenia en daarvoor subsidie krijgt van Nederland. ‘Als dat tweehonderd banen en meer productiviteit oplevert, vinden we dat vooruitgang. En dat is het ook. Maar we vragen ons te weinig af wat de gevolgen zijn voor lokale kippenhouders. Wellicht veroorzaakt deze fokkerij elders een verlies van tweeduizend banen bij lokale kippenboeren. Zulke afwegingen maken we onvoldoende.’

Bade wil niet zeggen dat hulp en handel een slecht idee is. ‘Er bestaan soms goede redenen waarom een investering door een buitenlands bedrijf meerwaarde heeft. Omdat het iets brengt waar het land van kan profiteren: technologische vooruitgang, beter management of toegang tot nieuwe markten.’

Of, wat Bade het beste argument vindt: dat het bedrijf bijdraagt aan inclusieve ontwikkeling. ‘Maar om dat te bereiken moet je eisen stellen, dat er door flankerend beleid in totaal meer banen bijkomen.’ Het is de vraag of dat voldoende plaatsvindt bij fondsen als het Dutch Good Growth Fund (DGGF), beaamt Bade.

Aan de andere kant: ‘Als het beleidsdoel is om het Nederlandse bedrijfsleven te steunen, dan kan ook dat efficiënter.’ Bedrijven die subsidie krijgen, klagen vaak dat het instrument te ingewikkeld is, dat ze zich aan te veel regels moeten houden. Bovendien worden de publiek-private fondsen van de afgelopen jaren, zoals het DGGF of de Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid, maar voor een deel benut, de rest van het budget blijft ongebruikt liggen.

Als inclusieve groei het doel is, zegt Bade, is het efficiënter om generieke investeringssteun te geven aan de landen die dat nodig hebben. ‘Je kunt een bureau opzetten dat investeringen stimuleert, met startsubsidies, in de landen zelf. Onder verantwoordelijkheid van de lokale regering, maar met Nederlands geld en dus ook met de bijbehorende verantwoording en checks and balances.’

Een soort RVO in Afrika. ‘Als een Nederlandse ondernemer een kippenboerderij wil neerzetten in Kenia, kan hij bij die Keniaanse instantie aankloppen voor een startsubsidie. De Kenianen kunnen de meerwaarde van een Nederlands bedrijf heus wel zelf beoordelen, beter dan wij.’

Kinderarbeid

Ook zaken als het tegengaan van kinderarbeid, een leefbaar loon of het beschermen van het milieu kunnen beter worden afgedwongen door regeringen dan door multinationals, die daarbij nu door het Initiatief Duurzame Handel worden ondersteund. Bade concludeert dat op basis van het IOB-rapport Better Ways of Trading.

‘De filosofie achter het initiatief is exportgedreven ontwikkeling. Maar het is de vraag of dat de juiste weg is voor veel Afrikaanse landen.’ Bovendien stelt Bade dat uit de economische literatuur blijkt dat het beter is als de overheid alle bedrijven in een land controleert op kwesties als kinderarbeid, mensenrechten en milieuvervuiling, in plaats van alleen de ketens die leveren aan multinationals.

‘Je kunt van Unilever vragen dat het – conform de Oeso-richtlijnen – meewerkt en het risico op misstanden en illegale activiteiten verkleint. Maar je kunt niet van Unilever vragen dat het zijn productieketen tot aan de kleinste boer met een tiende hectare controleert op verboden pesticiden en kinderarbeid. Dat is niet zijn taak, het is geen controleur.’

Als een land geen geld heeft voor dit soort controle, dan moet het steun krijgen. Kinderarbeid aanpakken is een taak van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) van de VN, zegt Bade. ‘Als alle landen hun contributie aan de ILO betalen, kan die geld beschikbaar stellen voor inspecties in landen die het ILO-verdrag over kinderarbeid hebben ondertekend, maar die daar zelf geen geld voor hebben. Dat lijkt mij de logische manier – niet om met subsidie Unilever te stimuleren iets te doen waar het niet voor bedoeld is.’ Je voorkomt dan ook dat de kinderarbeid zich verplaatst van exportsectoren naar productie voor de binnenlandse markt.

Informatie en transparantie

Dat vraagt wel om goed bestuur in landen waarvan de regering soms geen al te beste reputatie kent. ‘Het stimuleren van goed bestuur is lastig: je moet als donor niet de illusie hebben dat je er veel invloed op hebt.’ Regeringen leggen soms meer verantwoording af aan donoren dan aan de eigen bevolking. ‘Dat kan nooit de bedoeling zijn, want zo ondermijn je het democratisch systeem. Dus als je goed bestuur wilt verbeteren, dan kan het niet zo zijn dat je geld geeft en accepteert dat de uitgaven niet ook in de lokale taal worden verantwoord.’

De sleutel is informatie en transparantie, zegt Bade. ‘Je moet het hebben van de tegenmacht van de lokale bevolking’ – bijvoorbeeld door in Oegandese dorpen bekend te maken hoeveel geld er ter plekke is voor onderwijs. ‘Als de lokale onderwijzer 25 euro per maand krijgt en alleen ’s morgens lesgeeft en in de middag privéles, omdat hij anders omkomt van de honger, dan kan de bevolking zeggen: “Maar hoe kan dat dan? Waar is het geld gebleven?” Daarop moet je inzetten; zorg dat de mensen vragen stellen.’ Het voordeel van internet is dat je met één druk op de knop informatie naar miljoenen mensen kunt sturen. ‘Daarvan maken overheden nog te weinig gebruik.’

Toch houdt Bade geen pleidooi voor meer geld voor Samenspraak en tegenspraak, een programma van Buitenlandse Zaken dat het maatschappelijk middenveld en burgerschap in het Zuiden ondersteunt. ‘Je hebt me die term niet horen noemen. Ik weet niet of geld het probleem is en of buitenstaanders die taak nog meer op zich moeten nemen. Bevolkingen zijn al drieduizend jaar gewend om zich over onderwerpen uit te spreken – dat gaat in verschillende culturen op verschillende manieren, maar denk niet te snel dat het niet gebeurt.’

Inclusieve ontwikkeling – en wat dat behoeft – is complexe materie, concludeert Bade. ‘Het begrip is verwarrend. Sommigen denken vooral aan economische groei waarvan iedereen profiteert, anderen aan herverdeling van welvaart. Het gaat om beide: allebei zijn nodig en ze kunnen niet zonder elkaar.’

In 2018 kwam er een IOB-studie uit naar inclusieve ontwikkeling. De evaluatie waaraan Bade nu werkt, naar het beleid voor duurzame handel en investeringen en de bijdrage daarvan aan inclusieve ontwikkeling, verschijnt eind 2020. ‘Wat we tot dusver merken: wie op zoek is naar voorbeelden waarin er duidelijke synergie is tussen hulp en handel, moet wel erg goed zoeken.’