journalistiek over mondiale samenwerking

De macht van het geld en van connecties spelen in particuliere ontwikkelingssamenwerking helaas nog steeds een doorslaggevende rol, betoogt Fons van der Velden. Dat belemmert een écht gelijkwaardige relatie met zuidelijke partners, terwijl juist daarin de sleutel tot legitimiteit en succes schuilt.

Vijfentwintig jaar geleden, bij mijn afscheid als manager van een door de overheid gesubsidieerde medefinancieringsorganisatie, publiceerde ik in het tijdschrift Derde Wereld het artikel ‘Tien dilemma’s bij particuliere ontwikkelingssamenwerking’, waarin ik op basis van mijn praktijkervaringen schreef over valkuilen van liefdadigheid. In het artikel komt een complex van samenhangende dilemma’s aan de orde: accent op projecthulp of politieke lobby; hoe kunnen de ‘armste der armen’ bereikt worden; inmenging of blanco cheque; partner of partijen; accent op intermediaire- of basisorganisaties; wat is de juiste maat; al dan niet overnemen van functies die door een staat vervuld moeten worden; accent op kwaliteit en kwantiteit; realistische of optimistische beeldvorming; focus op particuliere en/of multilaterale en bilaterale hulp? Aan het einde van het artikel pleitte ik voor een grondige heroriëntatie van hulp die gegeven wordt door particuliere ontwikkelingsorganisaties. Daarin stond ik in die tijd natuurlijk niet alleen: een dergelijk pleidooi werd destijds bijvoorbeeld ook gehouden door de Nederlandse Vereniging voor Cultuur en Ontwikkeling, die vooral een betoog hield voor een omslag van ‘interventie’ naar oprechte ‘uitwisseling’ op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid.

Wilde Ganzen verdient respect voor het al meer dan zestig jaar ondersteunen van kleine concrete projecten in lage- en middeninkomenslanden, het ondersteunen van de professionalisering van ontwikkelingsorganisaties in Nederland zelf en de bijdrage aan mondiaal burgerschap in Nederland. Met de nadruk op het versterken van lokale fondsenwerving en capaciteiten van zuidelijke lokale basisorganisaties op het gebied van pleiten en beïnvloeden, neemt Wilde Ganzen het voortouw ten aanzien van innovatie van ontwikkelingssamenwerking. De vraag is echter of een dergelijke benadering genoeg is om tot fundamentele veranderingen te komen. Particuliere ontwikkelingssamenwerking wordt anno 2019 nog steeds geconfronteerd door een vijftal veelal samenhangende uitdagingen.

De eerste en wellicht grootste uitdaging: veel organisaties blijven worstelen met een antwoord op de ingrijpende (paradigmatische) veranderingen van de afgelopen decennia. Ik noem er drie. Allereerst wordt nog veel werk van particuliere organisaties gepositioneerd binnen de traditionele Noord-Zuid tweedeling, terwijl de grote uitdagingen – klimaat, migratie, veiligheid – wereldwijd hetzelfde zijn, hoewel ze zich lokaal verschillend manifesteren. Daarnaast overheerst bij veel organisaties nog steeds de opvatting dat ‘wij’ als ‘experts’ ontwikkeling ‘daar’ moeten brengen – denk daarbij aan semantiek zoals ontwikkelingslanden, doelgroepen, empowerment. De Britse historicus en Afrikakenner Basil Davidson (Afrika en de vloek van de natiestaat, 1994) wees er ruim 25 jaar geleden terecht op dat het te gek voor woorden is te denken dat oplossingen voor problemen van een continent als Afrika van buiten moeten komen. Bovendien is de ethische vraag waarop zo’n benadering eigenlijk is gebaseerd, vooralsnog onbeantwoord gebleven. Tot slot lijkt het aan veel organisaties voorbij te zijn gegaan dat in veel landen de traditionele driehoek van staat – maatschappelijk middenveld – bedrijfsleven niet langer de werkelijkheid weerspiegelt: er zijn de laatste decennia veel hybride organisaties ontstaan die zich juist tussen deze drie pilaren in bewegen.

De tweede uitdaging: na een aanvankelijke focus op personele en technische assistentie (het uitzenden van Nederlandse deskundigen) is de laatste twee tot drie decennia het sleutelwoord ‘capaciteitsopbouw’, in combinatie met projectfinanciering. Echter, in de meeste landen is het probleem van een tekort aan capaciteiten – zowel absoluut als relatief – wel opgelost. Robert Chambers en anderen wezen al op een belangrijk misverstand dat hieraan ten grondslag ligt: armen en rechtelozen beschikken in de regel wel degelijk over capaciteiten. Dat de geschiedenis, kennis en ervaring van lokale organisaties veelal te prefereren is boven uitheemse ‘expertise’, wordt veel te weinig onderkend. Probleem hierbij is dat veel particuliere organisaties onvoldoende oog hebben voor deze inheemse capaciteiten en onvoldoende getraind zijn die te identificeren. Zij komen met hun eigen, geïmporteerde benadering, modellen en instrumenten. Die benadering leidt vaak tot disciplinering en de-politisering; een externe, en niet de éigen agenda wordt leidend. Daarnaast richt het zich veelal op het voldoen aan systeemvereisten in de hulpketen – denk aan het toerusten van partnerorganisaties om te voldoen aan de rapportagevereisten van donoren. Dit heeft weinig van doen met authentieke capaciteitsversterking. Bovendien blijven Nederlandse organisaties, die veelal onderdeel zijn van problemen in de hulpketen, buiten schot.

Een derde uitdaging is het behandelen van organisaties uit lage- en middeninkomenslanden als gelijkwaardige partners, met relaties op basis van wederkerigheid. Wat mij betreft is dat veelal niet gelukt; een van de grootste tragedies van de moderne particuliere ontwikkelingssamenwerking. Veel ontwikkelingsprojecten en -programma’s worden nog relatief eenzijdig vanuit Nederland ontwikkeld, weliswaar met consultatie van zuidelijke partners, maar niet als product van oprechte co-creatie.

De Britse Davidson stelt dat, als onderdeel van de koloniale racistische ideologie, ‘Afrikanen voortaan moesten doen wat hun verteld werd, en hun landen voor hen ‘ontwikkeld’ zouden worden’. Zo bot en direct gaat het tegenwoordig niet meer, maar de Nigeriaanse schrijver Chinua Achebe merkt mijns inziens terecht op: ‘Europeanen blinken nu juist opzienbarend uit in het onvermogen gelijkwaardigheid in anderen, speciaal Afrikanen, te erkennen’ (nawoord bij Een pijl van God, 2007). Zelfs bij de door de overheid gefinancierde zogenoemde partnerschappen Samenspraak en Tegenspraak worden zuidelijke partners veelal ingeschakeld als onderaannemers en niet als zelfstandige partners waarmee vanaf de beginfase op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid wordt samengewerkt. En in het kader van decentralisatie van veel grote particuliere organisaties worden lokale ‘veld’-kantoren nog steeds veelal door Nederlandse directeuren geleid.

Onderzoek wijst uit dat in de periode 2007–2012 een internationale ontwikkelingsorganisatie gemiddeld meer dan een miljoen Amerikaanse dollar besteedde aan beleidsbeïnvloeding ten aanzien van G8/20 bijeenkomsten. Is dit (te) veel? Ik zou het niet kunnen zeggen. Daar zit nu net de crux: er ontbreekt in het algemeen een sluitende theorie over efficientie (doelmatigheid) – de vierde uitdaging. In de beleidsnota ‘Investeren in perspectief’ schrijft minister Kaag voornemens te zijn voortaan zonder tussenkomst van Nederlandse particuliere organisaties contracten te sluiten met zuidelijke organisaties. Zoals te verwachten was, reageerden de leden van brancheorganisatie Partos niet onverdeeld positief.
Minister Kaag stelt zo indirect terecht de vraag naar de toegevoegde waarde van Nederlandse particuliere organisaties, die vaak krampachtig en ten onrechte vasthouden aan hun plaats in de ‘hulpketen’, terwijl het bevorderen van directe zuid-zuid-contacten in veel gevallen ogenschijnlijk efficiënter en effectiever is.

In de loop van de afgelopen zestig jaar is de focus bij de beoordeling van financieringsaanvragen bij de grote particuliere organisaties verschoven van goede bedoelingen naar ‘results-based management’: het in kaart brengen van en verantwoording afleggen over resultaten. Daar is in principe niets mis mee. In theorie moet de uitvoerende organisatie aandacht besteden aan het afleggen van verantwoording in drie richtingen; naar gemeenschappen in wiens naam subsidies ontvangen worden; naar de collega-instellingen, maatschappelijk middenveld en de overheid van het land waarbinnen de organisatie opereert; en naar donoren. Planning, Monitoring en Evaluatie (PME) van projecten en programma’s heeft de afgelopen decennia een grote vlucht genomen; in de koude sanering die de laatste jaren binnen de grote Nederlandse particuliere ontwikkelingsorganisaties heeft plaatsgevonden, hebben vooral PME-medewerkers weten te overleven.

Wie daar met een afstand naar kijkt, moet constateren dat in de meeste gevallen het accent vooral is komen te liggen op het afleggen van verantwoording naar donoren. Dit heeft veelal geleid tot kunstmatige uniformering en politieke disciplinering. Transparantie en verantwoording naar eindgebruikers (de mensen voor wie subsidies zijn ontvangen) zijn vaak belabberd georganiseerd. Bovendien zijn de meeste organisaties er niet in geslaagd monitoring en evaluatie organisch te verbinden met het systematisch opdoen en vastleggen van leerervaringen. De huidige gang van zaken heeft, zoals een Keniaanse collega het onlangs verwoordde, veelal en vooral het karakter gekregen van een extractief transactieproces en niet van daadwerkelijke co-creatie.

Ontwikkeling van een Monitoring en Evaluatie-aanpak (M&E) vindt veelal plaats in het Noorden met beperkte inspraak van zuidelijke partners, waardoor geldgevers bij M&E vooral vragen stellen vanuit hun eigen culturele, politieke en institutionele referentiekader, en niet op basis van daadwerkelijke behoeften en leervragen van projectuitvoerders en eindgebruikers. Vaak wordt als argumentatie aangevoerd dat zuidelijke partners niet over een M&E-traditie beschikken, maar daarbij gaat het in de regel over de afwezigheid van een M&E-traditie zoals geformuleerd in termen van het ontwikkelingsjargon van noordelijke organisaties.

Ondanks alle waardering en respect voor de in de regel grote betrokkenheid en goede intenties van Nederlandse grote en kleine particuliere ontwikkelingsorganisaties en pogingen tot vernieuwing, moet geconstateerd worden dat er nog veel onopgeloste uitdagingen bestaan. Er is bij de meeste organisaties nog steeds sprake van fundamentele uitdagingen op beleidsniveau; het onderkennen van bestaande capaciteiten bij samenwerkingspartners; kwaliteit van relaties; inefficiënties binnen de hulpketen; het verantwoorden van resultaten. Een gebrek aan reflectie over, en innovatie met betrekking tot deze uitdagingen leidt tot afkalvend draagvlak onder de Nederlandse bevolking. Legitimiteit en morele autoriteit van door de overheid gesubsidieerde grote particuliere ontwikkelingsorganisaties zijn de laatste jaren dan ook stevig onder druk komen te staan.

De vergelijking is misschien wat grotesk, maar het gedrag van veel particuliere ontwikkelingsorganisaties lijkt op het orkest van de Titanic: doorspelen en vooral doen alsof er niet aan de hand is. Of erger: kritische reflecties van binnenuit worden afgedaan als oncollegiaal, incorrect, nestbevuiling en/of politiek gezien ongewenst. Het zij zo. Einstein zei ooit dat een probleem niet opgelost kan worden aan de wortel waaraan het ontstaan is. Dit geldt ook voor de particuliere ontwikkelingssector: de grotere organisaties kunnen in de regel helaas niet betrapt worden op substantiële innovatie. Zoals zo vaak ontstaat vernieuwing waarschijnlijk vanuit de periferie waar de afhankelijkheid van overheidsfinanciering klein is en de institutionele belangen kleiner en minder complex zijn. Hier ligt een unieke kans voor Wilde Ganzen om het verschil te maken.

De beperkte capaciteit om te innoveren hangt niet alleen samen met de in het algemeen beperkte leer- en aanpassingscapaciteit van particuliere ontwikkelingsorganisaties, maar naar mijn mening vooral met het vraagstuk van macht en dienstbaarheid. Macht is de zuurstof van alle relaties. Macht kan natuurlijk aan verschillende bronnen ontleend worden. Binnen particuliere ontwikkelingssamenwerking vormen de macht van het geld en de macht van connecties en referenties mijns inziens nog steeds een doorslaggevende rol. Het bevorderen van lokale fondsenwerving en het versterken van lokale capaciteiten daartoe vormen dan ook belangrijke, maar helaas niet voldoende voorwaarden voor fundamentele veranderingen in de hulpketen. Het vervangen van een buitenlandse (subsidie-)gever door een lokale versie daarvan leidt immers in veel voorkomende gevallen intrinsiek niet tot fundamentele veranderingen in de relatie tussen gever en ontvanger. (Bovendien moet in deze context opgemerkt worden dat lokale fondsenwerving feitelijk geen nieuw fenomeen is: armen steunen elkaar al eeuwenlang en zijn dan ook lokaal en internationaal de belangrijkste filantropen).

Bij zijn afscheid van de Generale Diaconale Raad in 1988 vroeg P. Douwes zich al af: ‘Kan ik als blanke, als rijke, als man, als onderdeel van de machtsstructuur werkelijk solidair zijn met de slachtoffers van diezelfde structuur?’ Naar zijn mening kan in machtsrelaties alleen maar een verandering ten goede optreden wanneer macht wordt opgevat als *volmacht. De macht komt niet langer uit de gebruiker zelf voort, maar is hem of haar gegeven. ‘Zodra echter de macht als volmacht gegeven is, wordt het recht van de sterke in de wortel aangetast. Want dan ontleent die sterke zijn macht niet meer aan zichzelf, maar aan een ander en dan is voor zijn macht zijn eigen kracht niet beslissend, maar zijn relatie tot de ander.’

Een tweede overdenking heeft betrekking op de vorm van de ondersteuning. Onder andere professor Gert van Dijk heeft mijns inziens terecht de beperkingen van de subsidiebenadering ter discussie gesteld, primair omdat dit de waardigheid van de ontvanger aantast, tot afhankelijkheid leidt en niet duurzaam is. Het werken met innovatieve vormen van ondersteuning (zoals social impact bonds, sociaal kapitaal via sociale investeringsfondsen, bankleningen tegen zachte voorwaarden) zou dan ook door Wilde Ganzen en soortgelijke organisaties overwogen kunnen worden.

Een dergelijke benadering, waarbij zowel aandacht wordt geschonken aan de relatie tussen gever en ontvanger en tegelijkertijd met innoverende financieringsmodaliteiten gewerkt wordt, vergt een fundamentele cultuuromslag binnen, en strategische herpositionering van, grote en kleine particuliere ontwikkelingsorganisaties. Dit is omdat leiders en medewerkers hun machtspositie dan niet langer ontlenen aan wie zij zijn, wat ze doen en de vormen van macht waartoe zij toegang hebben, maar aan dienstbaar zijn ten opzichte van degenen die zij trachten te dienen in zowel Nederland als in lage- en middeninkomenslanden. Macht wordt zo de macht van het dienen.

Fons van der Velden is directeur van Context, international cooperation.