journalistiek over mondiale samenwerking

Het klimaatakkoord is veelbesproken, maar de helft van de ‘Nederlandse’ CO2-uitstoot blijft onderbelicht: die in het buitenland. Valt klimaatverandering te beperken door geen subsidies meer te geven aan de fossiele industrie, door meer klimaatdiplomatie? Heleen de Coninck en Marcel Beukeboom kijken voorbij de grenzen.

Na maandenlange onderhandelingen aan klimaattafels, presenteerde het kabinet eind juni 2019 het klimaatakkoord. Voor de een waren de voorstellen veel te vrijblijvend, de ander vreesde juist een aanslag op zijn portemonnee. Slechts weinigen realiseerden zich dat het akkoord maar over pakweg de helft van het probleem gaat – en dat de andere helft onbesproken bleef.

De klimaattafels waarin het akkoord voorbereid werd, gingen over industrie, mobiliteit, landbouw, energie en bebouwing – binnen de Nederlandse grenzen. Terwijl ongeveer de helft van de CO2-emissie waar Nederlanders verantwoordelijk voor zijn erbuiten plaatsvindt, blijkt uit cijfers van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).

Veel van de spullen en het voedsel dat we kopen, wordt buiten Nederland gemaakt en dan geïmporteerd. Bij de productie en distributie ervan wordt CO2 uitgestoten, buiten de Nederlandse grens. Dit is de internationale klimaatvoetafdruk van onze consumptie.

De omvang van onze klimaatvoetafdruk buiten de Europese Unie neemt toe – met een derde tussen 1995 en 2010 – vergeleken met de voetafdruk binnen onze grenzen, becijferde het PBL. Met andere woorden: we importeren steeds meer spullen van ver en laten de broeikasgassen die daarvan het gevolg zijn dus steeds meer in het buitenland achter.

Het punt is, legt klimaatwetenschapper Heleen de Coninck uit, dat de uitstoot van landen geteld wordt op de plaats waar de fossiele brandstof verkocht wordt, niet op de plaats waar de consumptie van goederen plaatsvindt.

De Coninck droeg bij aan verschillende rapporten van het IPCC, de internationale VN-organisatie van klimaatwetenschappers, en was een van de hoofdauteurs van een recent rapport over de gevolgen van een opwarming met anderhalve graad Celsius. Ze is ook bekend van de toespraak die ze hield in de stromende regen tijdens de klimaatmars in Amsterdam.

‘Emissie tellen op basis van territoriale grenzen is gebruikelijk in rapporten en onderhandelingen’, zegt De Coninck. De afspraken die landen maakten in het klimaatakkoord van Parijs over het beperken van uitstoot, zijn ook gesteld in territoriale uitstoot. Als Nederland zich inspant om de buitenlandse uitstoot te beperken waarvoor Nederland verantwoordelijk is, dan telt die vermindering dus voor andere landen mee voor ‘Parijs’, maar niet voor Nederland.

De Coninck: ‘In het vijfde rapport voor het IPCC, in 2014, lieten we het verschil zien tussen emissie gebaseerd op territoriale grenzen en op consumptie. In het laatste geval hebben Europa en de Verenigde Staten een duidelijk grotere emissie, omdat ze veel spullen importeren. Azië – en vooral China – heeft dan een kleinere emissie, omdat het veel CO2 uitstoot om producten te maken voor de export.’

Voor Nederland is het verschil tussen territoriale uitstoot en op consumptie gebaseerde uitstoot overigens niet zo groot, omdat Nederland niet alleen veel importeert, maar ook veel exporteert: zuivel, vlees, kunstmest en staal. Bij de productie daarvan stoot de industrie veel CO2 uit binnen Nederland. De Coninck vindt dat de partijen van het Parijs-akkoord eigenlijk op beide manieren moeten rapporteren: zowel binnen landsgrenzen als gebaseerd op consumptie.

De kwetsbaarste mensen

Naast de fysieke voetafdruk van Nederland – de uitstoot buiten de grenzen als gevolg van onze consumptie – heeft Nederland ook een flinke financiële klimaatvoetafdruk in het buitenland, zegt De Coninck: ‘Onze banken en bedrijven investeren in activiteiten in het buitenland die bijdragen aan de uitstoot van broeikasgassen.’

Denk aan de exploitatie van olie en gas door Shell, maar ook door bedrijven in de maritieme sector. ‘In onze internationale handel tellen handelsbelangen en minder de belangen van het klimaat.’

De Coninck vindt het slecht te verteren dat de armste mensen de zwaarste gevolgen van klimaatverandering te verduren krijgen, terwijl zij het minste CO2 hebben uitgestoten. ‘Het is diep onrechtvaardig’, zegt ze. ‘Juist de kwetsbaarste mensen die zich het minst kunnen wapenen tegen de gevolgen van klimaatverandering zijn de sigaar.’

Uit het IPCC-rapport over de gevolgen van een temperatuurstijging van anderhalve graad waarvan zij een van de hoofdauteurs is, blijkt dat er veel verschil is tussen anderhalve graad of twee graden. In een wereld die twee graden warmer is, zullen honderden miljoenen arme mensen meer ernstige schade oplopen dan bij anderhalve graad.

Het zijn ook de armste landen en de kleine eilandstaten die tijdens de klimaattop in Parijs aandrongen op beperking van de temperatuurstijging tot anderhalve graad. Dat in het Parijs-akkoord staat dat hiernaar moet worden gestreefd, was een diplomatieke overwinning voor de armste landen.

Naar aanleiding daarvan werd het IPCCgevraagd een rapport te maken over die anderhalve graad. Behalve waarschuwingen, biedt het rapport ook hoop. ‘Het goede nieuws’, zegt De Coninck, ‘is dat we nog op tijd zijn om klimaatverandering aan te pakken. Het kan nog – en handelen biedt grote voordelen ten opzichte van nietsdoen, blijkt uit ons rapport.’

Klimaatapartheid

Philip Alston, despeciale VN-rapporteur voor extreme armoede en mensenrechten, bracht eind juni een rapport uit waarin hij waarschuwt voor ‘klimaatapartheid’. Alston baseert zich onder meer op het anderhalve-graadrapport van het IPCC. Volgens hem riskeren we een scenario waarin de rijken der aarde betalen om te ontsnappen aan oververhitting, honger en conflict, terwijl de rest van de wereld moet lijden.

Klimaatverandering dreigt de vooruitgang van de afgelopen halve eeuw op het gebied van ontwikkeling, gezondheidszorg en armoedebestrijding teniet te doen, stelt Alston, en kan tot aan 2030 honderdtwintig miljoen mensen in de armoede drijven. Mensenrechten als het recht op leven, voedsel, behuizing en water staan onder druk.

Alston waarschuwt ook tegen de ontwikkeling om oplossingen en bijdragen van de private sector te verwachten, wat volgens hem een garantie is voor schendingen van mensenrechten. Bedrijven zullen alleen oplossingen bieden voor de relatief rijken, de armen zullen het nakijken hebben.

Ook Heleen de Coninck heeft haar twijfels bij het model van hulp en handel in de huidige ontwikkelingssamenwerking, ‘die steeds vaker ook een nationaal belang moet dienen’, zegt ze. ‘Juist op gebied van klimaat is er alle reden om onbaatzuchtig te zijn, want wij hebben een grote bijdrage aan het ontstaan van klimaatverandering gehad.’

Nederlanders stoten gemiddeld twee keer meer CO2 uit dan het gemiddelde in de wereld. Het argument dat Nederland maar klein is en dus weinig invloed heeft, gaat volgens haar niet op. ‘Als wij ons al niet inzetten, wie dan wel? We zijn héél rijk vergeleken met anderen en stoten naar verhouding heel veel uit – en doen dat al veel langer dan de opkomende economieën. Die CO2 zit nog altijd in de atmosfeer. Daarbij is Nederland goed georganiseerd en bezitten we de kennis en technologie om iets eraan te doen.’

Grensoverschrijdend

Nederland kan internationaal meer doen om klimaatverandering tegen te gaan, vindt De Coninck, juist door voorbij de grenzen te kijken. Het feit dat Nederland veel industrie heeft kan juist een kans zijn, zegt ze: ‘In plaats van een beperking van CO2-uitstoot op het niveau van landen, kun je ook grensoverschrijdend naar sectoren kijken en met een aantal grote bedrijven samen proberen een hele sector aan te pakken.’

Een voorbeeld: ‘Kunstmest maken kost veel energie en veel fossiele brandstoffen, maar technisch zijn er goede mogelijkheden voor de kunstmestindustrie om CO2 op te slaan en de benodigde energie te verduurzamen. Nederland zou met een aantal grote bedrijven uit een aantal landen om tafel kunnen gaan en bekijken wat er moet gebeuren om in 2050 klimaatneutraal te zijn. In plaats van naar de concurrent te wijzen, valt er samen te werken.’

Er moet meer aandacht zijn voor het opbouwen van kennis en capaciteit in ontwikkelingslanden en opkomende economieën, zegt De Coninck. Een duurzame economie opbouwen, die onafhankelijk is van fossiele brandstoffen, vraagt om kennis en vaardigheden die veel landen nu niet hebben.

‘Dat probleem wordt vaak genegeerd’, zegt ze. ‘Er staat een artikel over in het Akkoord van Parijs, maar de uitvoering daarvan gaat heel langzaam, onder meer omdat Europa en de VS bang zijn dat ze concurrenten creëren in de mondiale kenniseconomie als ze kennis overdragen.’

Nederland kan en moet meer bijdragen aan de financiering van het wereldwijd tegengaan van klimaatverandering en de aanpassing eraan, vindt De Coninck. Rijke landen zegden tijdens de klimaatconferentie in Kopenhagen toe dat ze vanaf 2020 honderd miljard dollar per jaar zullen opbrengen om armere landen te helpen klimaatverandering aan te pakken en bevestigden dat in Parijs.

De Coninck: ‘Het is onduidelijk of die honderd miljard bij elkaar wordt gebracht. Het hangt ervan af wat je precies eronder verstaat en of je private investeringen meetelt of niet. Wat wel duidelijk is: honderd miljard komt niet in de buurt van wat er nodig is, als het om investeringen gaat. Om de klimaatverandering te beperken tot anderhalve graad is alleen al voor energie vanaf 2025 een jaarlijkse extra investering van 830 miljard dollar nodig.’

Dat is nog los van het geld dat nodig is om landen en mensen te helpen zich aan te passen aan klimaatverandering, investeringen in andere sectoren en het verduurzamen van infrastructuur in steden.

Klimaatdiplomatie

Ook Marcel Beukeboom denkt dat die honderd miljard niet genoeg is. ‘Het is een vrij willekeurig bedrag. Je moet het zien als een politieke belofte, om vertrouwen te winnen.’ Maar Beukeboom, klimaatgezant voor Nederland, vindt niet dat Nederland internationaal níet genoeg doet om klimaatverandering tegen te gaan.

Hij probeert als klimaatambassadeur andere landen te overtuigen om zich in te zetten voor ambitieuze klimaatdoelen en een bijdrage aan klimaatfinanciering. Andersom legt hij in Nederland uit wat internationale klimaatafspraken betekenen voor Nederlandse bedrijven, instellingen en universiteiten. ‘Het Verdrag van Parijs is mijn taakbeschrijving.’

Nederland heeft een relatief grote invloed, groter dan je op grond van de omvang van ons land zou verwachten, zegt Beukeboom. ‘We boksen boven ons gewicht. We hebben een erg actieve klimaatdiplomatie, die ondersteund wordt door meerdere ministers.’

Beukeboom smeedt twee coalities. Een van (West-)Europese landen, een groep van tien koplopers die in 2050 klimaatneutraal willen zijn en streven naar een reductie van broeikasgassen met 55 procent in 2030 ten opzichte van 1990. Wereldwijd werkt hij aan een coalitie van koplopers die in 2050 klimaatneutraal willen zijn.

‘Het lijkt misschien alsof het de verkeerde kant op gaat, met de opstelling van leiders als Trump en Bolsonaro. Wij willen op de VN-klimaattop in New York op 23 september laten zien dat er een brede coalitie is van landen die wel vergaande maatregelen willen nemen.’

De internationale inzet van Nederland vraagt wel tegelijkertijd om voldoende nationale inzet, zegt Beukeboom. ‘In het regeerakkoord van 2017 staan ambitieuze doelen: een reductie van 49 procent en inzetten op 55 procent. Het kabinet gaf daarmee aan dat Nederland voorop wil lopen. Die ambitie moet wel gevolgd worden door concrete plannen en uitvoering. Dat is belangrijk voor de geloofwaardigheid van Nederland.’

Beukeboom is daarom blij dat Nederland de kolencentrales zal sluiten en hij is ook te spreken over het klimaatakkoord. ‘Het gaat langzamer dan je hoopt, maar het gaat wel gebeuren.’

De financiering

Een belangrijk onderdeel van het internationale beleid is de klimaatfinanciering, zegt Beukeboom. ‘Ik kan in het buitenland pleiten voor meer inzet – dan krijg ik uit beleefdheid nog een kopje koffie en kan ik weer gaan. Als ik middelen meeneem, ben ik een stuk effectiever.’

Hij zegt dat Nederland streeft naar een ‘eerlijke bijdrage’ van ongeveer 1,2 miljard euro in 2020, als deel van de afgesproken honderd miljard voor klimaatfinanciering. ‘Dat bedrag gaan we halen.’ In 2018 ging 578 miljoen naar klimaatfinanciering, blijkt uit het jaarverslag over internationale samenwerking van de overheid. In 2019 wordt het rond de 850 miljoen en het jaar erop meer dan een miljard, stelt Beukeboom.

Sigrid Kaag kondigde in haar beleidsbrief een nieuw klimaatfonds van veertig miljoen per jaar aan, dat deze zomer van start gaat onder de leiding van ontwikkelingsbank FMO, ontwikkelingsorganisatie SNV, het wereldnatuurfonds WNFen Climate Fund Managers (CFM), onderdeel van een Zuid-Afrikaanse verzekeraar. Daarnaast draagt Nederland bij aan het internationale Green Climate Fund, een groot fonds dat het leeuwendeel van de toezeggingen onder het Parijs-akkoord beheert.

Maar het grootste deel van de Nederlandse klimaatfinanciering valt onder het bestaande OS-beleid op het gebied van duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid en waterbeheer. Voor een deel is dat oude wijn in nieuwe zakken, erkent Beukeboom. ‘Soms gaat het om accentverschuivingen in bestaand beleid, soms ook om echt nieuwe projecten.’

Wat veel belangrijker is dan de honderd miljard aan klimaatfinanciering is het in lijn brengen van alle mondiale geldstromen met het tegengaan van klimaatverandering, zegt Beukeboom. In het Akkoord van Parijs wordt dat ook genoemd, als derde doel, naast het beperken van de uitstoot van broeikasgassen en het aanpassen aan al optredende klimaatverandering.

‘Dat onderdeel van het akkoord is onderbelicht, maar het is van groot belang. Het gaat om honderden biljoenen dollars in handel en investeringen, denk aan pensioenfondsen. De honderd miljard klimaatfinanciering gaat over het creëren van vertrouwen tussen ontwikkelingslanden en rijke landen. Het veranderen van de geldstromen gaat om het daadwerkelijk realiseren van de klimaatdoelen.’

Dat gaat niet vanzelf, zegt Beukeboom. ‘Landen zitten soms vast in oude manieren van werken. De ontwikkeling van Nederland was mede gebaseerd op het feit dat we op een gasbel zaten. Als er in Mozambique gas wordt gevonden, wie zijn wij dan om te zeggen dat het dat niet mag exploiteren? Het is vanuit economisch perspectief misschien een kans voor het land, al hebben wij met de “Hollandse ziekte” ondervonden dat het ook een bedreiging kan zijn. Wij kunnen met onze ervaring landen helpen hun economie te diversifiëren.’

Er is coherentie tussen het klimaat- en buitenlandbeleid van Nederland, vindt Beukeboom. ‘Klimaat telt echt mee in diplomatieke contacten. Waar we invloed kunnen hebben, staat klimaat nu op gelijke voet met handelsbelangen.’

Vergroenen

Kritiek is er op de subsidies, belastingvrijstellingen en exportkredietverzekeringen van de Nederlandse overheid voor de winning van fossiele brandstoffen in het buitenland. Wereldwijd steunen overheden fossiele energie. Een werkgroep van het Internationaal Monetair Fonds schat de wereldwijde publieke kosten op 5,2 biljoen (5.200 miljard) dollar in 2017. Daarin wordt ruim gerekend: niet alleen subsidies, maar ook de kosten van gezondheidszorg, lokale luchtvervuiling en defensie tellen mee.

Hoeveel subsidie Nederland precies geeft aan projecten of bedrijven die gerelateerd zijn aan fossiele brandstoffen is niet bekend, ook Beukeboom kan het niet precies vertellen. Hij vindt het goed nieuws dat minister Kaag in februari besloot de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking te vergroenen: subsidies voor steenkolenprojecten en de exploratie en ontwikkeling van nieuwe voorraden olie en gas in het buitenland worden vanaf 2020 uitgefaseerd. De vergroening geldt voor al het ontwikkelingsbeleid, ook voor publiek-private fondsen als het Dutch Good Growth Fund.

Maar de inperking geldt niet voor de exportkredietverzekeringen die het staatsbedrijf Atradius DSBuitgeeft. In een rapport uit 2017 schat de milieu- en mensenrechtenorganisatie Both Ends dat Atradius tussen 2012 en ’15 voor een exportbedrag van 7,3 miljard euro verzekeringspolissen heeft uitgegeven aan bedrijven die activiteiten uitvoeren die zijn gerelateerd aan het opsporen, exploitatie of verwerking en transport van fossiele brandstoffen.

De Nederlandse staat biedt via Atradius Nederlandse ondernemers dekking voor het geval een opdrachtgever in het buitenland niet betaalt. Op die manier faciliteert de Nederlandse staat een grote bijdrage aan klimaatverandering, stelt Both Ends. Hiermee ophouden zou een eenvoudige manier zijn om klimaatverandering tegen te gaan.

Woordvoerder Mariëlla Dalstra zegt dat Atradius geen investeringen verzekert in de steenkoolindustrie. Het aandeel olie- en gasgerelateerde verzekeringen was 31 procent in 2018, begin 2017 was dat 39 procent. Atradius had in 2018 in totaal 16,3 miljard euro aan verplichtingen uitstaan, van verzekeringen die meerdere jaren lopen.

Atradius zegt niet precies te kunnen aangeven welke investeringen in olie en gas met deze verzekeringen zijn mogelijk gemaakt. De reden is dat het deels gaat om voorlopige dekkingstoezeggingen, die pas definitief worden als een ondernemer ook daadwerkelijk gaat exporteren. Soms is de investering kleiner of juist groter dan het verzekerde bedrag.

Dalstra stelt dat ‘het kabinet vanwege het grote aantal banen dat samenhangt met de exportkredietverzekeringen aan de olie- en gassector niet ervoor kiest om de steun aan dit soort exportorders te stoppen of uit te faseren’.

‘Bovendien’, vervolgt ze, ‘zou dit alleen nadeel opleveren voor de Nederlandse exporteurs – of verplaatsing van hun productie naar het buitenland – en geen nadeel voor de afnemers uit de olie- en gaswereld, omdat die nog steeds gebruik kunnen maken van dekking van exportkredietverzekeringen door andere landen. Daarom zet het kabinet in op de vergroening van exportkredietverzekeringen.’

157 miljoen

Studenten aan de Universiteit van Wageningen deden in opdracht van Both Ends onderzoek naar de overheidssteun voor de fossiele industrie en plozen de rijksbegroting door. Zij noemen behalve de exportkredietverzekeringen ook de vrijstelling van belasting op kerosine in de luchtvaart, waardoor de overheid 1,2 miljard euro per jaar misloopt. Volgens de studenten financiert het ministerie van Buitenlandse Zaken tot nog toe voor 157 miljoen per jaar aan fossiele projecten, als onderdeel van het private-sectorbeleid.

Marcel Beukeboom zegt dat er tot op heden geen beperkingen worden opgelegd aan de exportkredietverzekeringen van Atradius, omdat die vraaggestuurd zijn. ‘Het is handelsbevordering en bedrijven doen aanvragen voor een exportkredietverzekering. Wel wordt er gewerkt aan vergroening van die verzekeringen – niet door uitsluiting, maar door ontwikkeling van groene projecten in samenwerking met het bedrijfsleven.’

Een mooi voorbeeld, zegt hij, is de exportkredietverzekering voor het hernieuwbare energiefonds Climate Investor One: ‘Ik zie dat heel veel in beweging is, maar ben realistisch genoeg om te begrijpen dat de benodigde veranderingen tijd kosten. Internationaal kunnen we soms zelf het voortouw nemen, in andere gevallen is het beter met andere landen samen op te trekken.’

Tot slot de vraag aan Beukeboom of er in het akkoord meer aandacht voor internationaal klimaatbeleid had moeten zijn? ‘Aan de ene kant lijkt me een internationale klimaattafel geen goed idee: aan alle tafels moeten internationale aspecten worden meegenomen. En dat speelt ook al een rol, omdat industrie in buitenlandse handen is of omdat industrie zich aan internationale afspraken moet houden.’

Anderzijds is het wel een goed idee, ziet hij: ‘Om het belang van internationale samenwerking te benadrukken.’ De transitie van fossiele naar hernieuwbare energie is niet iets wat we zelf kunnen bedenken achter de dijken, maar is onderdeel van een mondiale ontwikkeling – koplopers zijn intussen landen als China en India. Vanuit internationaal perspectief gaat het ook erom of Nederland hierop snel en slim inspeelt en een internationaal relevante speler kan zijn.

En kan het Nederlandse kabinet meer doen aan internationaal klimaatbeleid? ‘Het kan altijd beter’, zegt hij. ‘Er is werk voor drie klimaatgezanten. Maar ik heb in twintig jaar diplomatieke dienst nog nooit zo’n brede inzet op een thema gezien als op dit moment op klimaat.’

Kom op 20 september naar Pakhuis de Zwijger en praat mee over de vergeten klimaattafel

CO2-emissie per capita. Blauw: binnen Nederland. Groen: binnen de EU. Paars: buiten de EU.