journalistiek over mondiale samenwerking

Deze maand komt minister Kaag met nieuw beleid voor steun aan ngo’s, als vervolg op het programma Samenspraak en Tegenspraak, dat volgend jaar afloopt. Vice Versa kijkt in een lange reeks artikelen terug op de strategische partnerschappen. Vandaag: de introductie.

Nederland kent een lange traditie in het ondersteunen van maatschappelijke organisaties in Afrika, Azië en Latijns-Amerika. Decennialang ging er een min of meer vast bedrag naar vier verzuilde ontwikkelingsorganisaties, het algemene Novib, het katholieke Cordaid, het protestantse ICCO en het humanistische Hivos. Rond de eeuwwisseling werd dit stelsel opengebroken en mochten ook andere organisaties meedoen.

Nederland heeft ook een traditie in het voeren van dialoog, het luisteren naar geluiden van burgers en het openstaan voor kritiek. De waterschappen, onze oudste democratische organisaties, kwamen voort uit overleggen en polderen. En ook door het ministerie van Buitenlandse Zaken worden al langer dan vandaag ngo’s gesteund die kritische geluiden laten horen en die de stem van kwetsbare groepen vertolken. Dat past in het mensenrechtenbeleid van Nederland.

De ngo als lobbyist en pleitbezorger

Toch was het programma Samenspraak en Tegenspraak vrij revolutionair, toen minister Lilianne Ploumen het in 2014 introduceerde. Anders dan voorheen kwam de politieke rol van ngo’s centraal te staan – pleiten en beïnvloeden werden als hun hoofdtaak aangemerkt, niet het leveren van diensten, zoals waterputten of vaccinaties.

Versterking van lokale ngo’s in lage- en lagemiddeninkomenslanden in hun rol als lobbyist en pleitbezorger is het idee erachter. Zodat ze ervoor kunnen zorgen dat de maatschappelijke ruimte groter wordt: de vrijheid van burgers, met name die van minderheden, om hun stem te laten horen. Zodat burgers beter hun eigen overheid ter verantwoording kunnen roepen.

Zo dragen de organisaties bij aan duurzame ontwikkeling voor iedereen, ook voor kwetsbare minderheden, en aan een einde van armoede en onrecht. Het vorige kabinet zei met dit programma dat kritische ngo’s onderdeel zijn van een gezonde democratie – en dat ze in het Zuiden, met een cruciale taak in de opbouw van de eigen maatschappij, meer ondersteuning verdienen.

Onder Samenspraak en Tegenspraak vroegen ontwikkelingsorganisaties geen subsidie meer aan, maar sloot het ministerie strategische partnerschappen met hen. Het is geen klein bier: het kabinet stak 925 miljoen euro in de 25 partnerschappen, waarbij 61 organisaties betrokken zijn, die programma’s uitvoeren in zo’n zestig landen.

Ze lopen vijf jaar, van 2016 tot eind 2020. Ze gaan over de rechten van vrouwen in fragiele staten, over persvrijheid, over de bestrijding van aids en de rechten van wie erdoor getroffen is. Over steun en bescherming voor milieuactivisten, over opbouw van een samenleving waarin de lhbt-gemeenschap zichzelf kan zijn.

De grootste partnerschappen kregen bijna zestig miljoen euro voor vijf jaar, de kleinste maar tien miljoen. In sommige landen vind je veel partnerschappen, zoals in Kenia (achttien) en in Oeganda en Indonesië (elk negentien), elders maar één of twee.

Zowel lof als kritiek

Samenspraak en Tegenspraak is groots, het behelst een derde van het ontwikkelingsgeld dat de overheid aan ngo’s uitgeeft – en dàt is maar een vijfde van al het geld voor ontwikkelingssamenwerking. Een overheid die haar eigen criticasters financierde met bijna een miljard euro, dat trok ook belangstelling in het buitenland.

In een rapport uit 2017 van de Development Assistance Committee van de Oeso, de club van rijke landen, wordt het geprezen als innovatief, waarvan andere landen kunnen leren. Al gaat de lof gepaard met kritiek op het tegelijkertijd sterk krimpende ontwikkelingsbudget. Donoren als de Denen, Zweden en Noren toonden interesse in Samenspraak en Tegenspraak, maar gaan niet zover dat ze zelf soortgelijk beleid invoeren.

De partnerschappen zijn niet zomaar een samenwerking tussen overheid en organisaties: het gaat om de strategische meerwaarde. Denk aan de Nederlandse ambassade die voor een lokale organisatie deuren kan openen die anders gesloten blijven.

Maar het gaat eveneens om tegenspraak. Het is ook de taak van ngo’s om weerwoord te geven en het niet eens te zijn met de eigen overheid, als die mensenrechten of het milieu schaadt of groepen buitensluit. En dat wringt af en toe.

Dat maakte het programma spannend, zowel voor het ministerie als voor de organisaties, die zich op onbekend terrein begaven. Welke rol krijgt elk van de partners? Een strategisch partnerschap vraagt om openheid en transparantie, je moet weten wat de ander doet.

Maar hoe ver gaat de wederzijdse openheid over aanpak en strategie? Kun je de verschillen respecteren? En verliest de ngo geen autonomie door op dit strategisch niveau samen te werken met de overheid?

Daarnaast bracht het ook praktische problemen: het ministerie en met name de ambassades misten soms de mankracht om een volwaardige en inhoudelijke partner te zijn in landen waar partnerschappen liepen.

De noodzaak is niet verdwenen

Vooral de ngo’s hadden hoge verwachtingen, blijkt uit onderzoek dat de Wageningen Universiteit, de Radboud Universiteit en het International Institute of Social Studies twee jaar geleden deden.

Ngo’s hoopten dat er deuren voor hen zouden opengaan, dat ze konden meepraten over strategische beslissingen en dat de ambassades zouden helpen bij de bescherming van activisten. De verwachting was in feite dat de overheid nu aan hun kant zou staan.

De medewerkers van het ministerie hadden meer praktische verwachtingen: ze hoopten op toegang tot lokale netwerken en informatie via de ngo’s en op aanpassing van de ngo-programma’s, zodat die beter bij hun eigen activiteiten zouden passen.

De noodzaak van het programma is in de tussentijd niet kleiner geworden. Het middenveld staat wereldwijd onder druk, de maatschappelijke ruimte krimpt. Civicus, dat bijhoudt hoe het is gesteld met de vrijheid van burgers en maatschappelijke organisaties, stelt in een rapport van vorig jaar dat in zes van de tien landen de vrijheid van burgers ernstig wordt beknot door de overheid.

Dat gebeurt meestal door censuur, door aanvallen op journalisten en intimidatie van verdedigers van mensenrechten, maar ook door moord. Slechts vier procent van alle mensen ter wereld woont in een land waar de overheid op een behoorlijke manier de vrijheid van meningsuiting, van organisatie en van bijeenkomst beschermt.

Een verandertheorie

De opvolger van Samenspraak en Tegenspraak, waarvan het precieze beleidskader binnenkort wordt bekendgemaakt, zal in grote lijnen een voortzetting zijn van het huidige beleid. Dat blijkt uit Kamerbrieven van juni en november, maar het bleek ook al uit Sigrid Kaags beleidsnota Investeren in Perspectief.

De minister stelt daarin dat ngo’s een belangrijke rol hebben bij de bevordering van meer gelijkheid in de samenleving, verlening van diensten aan burgers, het stimuleren van een veilige omgeving en als waakhond om de praktijk van overheden en bedrijven meer inclusief te maken.

Aanpassingen zijn er ook. Er zullen beperkingen zijn in de landen waar partnerschappen uitgevoerd mogen worden en ook thematische beperkingen, maar de details zijn nog niet bekend. In elk geval moeten zuidelijke organisaties meer zeggenschap krijgen in de partnerschappen.

De titel wordt Power of Voices en het budget voor vijf jaar 825 miljoen euro, maar de honderd miljoen die onder Samenspraak en Tegenspraak naar het thema seksuele en reproductieve gezondheid en rechten ging, wordt ondergebracht in het nieuwe SDG 5-fonds, dat zich richt op versterking van de positie van vrouwen.

Als het beleidskader er ligt, kunnen ngo’s beginnen met het indienen van een verandertheorie: een visie op hoe zij verandering in de maatschappij voor zich zien.

Op basis daarvan sluit het ministerie komend jaar nieuwe partnerschappen met organisaties en zullen ze samen programma’s opstellen. Het is de bedoeling dat die op 1 januari 2021 van start kunnen gaan, zodat ze naadloos aansluiten op de oude partnerschappen die dan aflopen.

Foto Aad Meijer. Toenmalig minister Ploumen ontvouwt aan Vice Versa de plannen voor Samenspraak en Tegenspraak.