journalistiek over mondiale samenwerking

In deze nieuwe column-serie zal Dirk-Jan Koch eens per twee maanden een onderzoek uitlichten dat politici, beleidsmakers en uitvoerders op het gebied van internationale samenwerking volgens hem echt moeten lezen, omdat het juist heel goed of heel slecht is. In deze eerste column gaat hij in op het begrip fungibiliteit. De donor denkt dat hij een school financiert, maar in werkelijkheid financiert hij een snelweg. Is dat erg? Nee, helemaal niet.

Vind jij dat de bustes van onze Zeehelden vervangen dienen te worden, of juist niet ? En de naam van de Gouden Eeuw: dient die gewijzigd te worden, of juist niet? Een soortgelijke discussie is gaande binnen de ontwikkelingsstudies, en een van mijn promotiestudenten heeft besloten deze koe bij de horens te vatten. Haar naam is Zunera Rana, Pakistaanse. Ze zoomt specifiek binnen de ontwikkelingsstudies in op één thema: fungibiliteit.

Fungi-wat? Fungibiliteit is het makkelijkst uit te leggen aan de hand van een voorbeeld. Jij bent een donor en besluit scholen te financieren in een ontwikkelingsland. Echter, de overheid van dat land denkt: fijn dat jij de scholen financiert, dan kan ik dat geld dat ik eigenlijk aan scholen wilde uitgeven gebruiken om een snelweg te bouwen. De donor denkt dat hij een school financiert, maar hij financiert dus een snelweg. Dat is fungibiliteit. In de literatuur over fungibiliteit wordt er nagenoeg altijd vanuit gegaan dat fungibiliteit slecht is. Immers, zo wordt gedacht, ontvangende overheen zijn vaak corrupt en zullen uit zichzelf niet de goede keuzes maken.

Aan banden leggen

Omdat donoren niet blij waren met fungibiliteit hebben ze allemaal manier bedacht om het aan banden te leggen: als eerste zijn ze steeds minder aan overheden geld gaan geven, en hebben hun eigen programma’s apart opgezet. Daarnaast hebben ze ontvangende overheden, als ze toch geld gaven, gedwongen om in gelijke mate bij te dragen aan het programma. Bijvoorbeeld: wij geven 10 miljoen Euro aan een AIDS programma in uw land als u ook 10 miljoen Euro aan dat AIDS programma geeft. Dus de veronderstelling is: fungibiltieit is slecht, en dat moeten we aan banden zien te leggen, want wij als donoren weten het beter dan u. Dit klinkt natuurlijk als enigszins paternalistisch, en dat is het ook. Helemaal als je kijkt naar de problematische programmering van veel donoren.

Zunera ontwikkelt een aantal scenario’s waaruit blijkt dat fungibiltieit eigenlijk helemaal niet negatief hoeft te zijn. Sterker nog: volgens haar kan het zelfs positief uitvallen, omdat donoren het vaak helemaal niet beter weten, of in ieder geval niet beter handelen dan ontvangende overheden. Laat me twee scenario’s eruit lichten: een heeft betrekking op toegevoegde waarde en de andere op ongelijkheid.

Grote schommelingen

Vaak gaan donoren er vanuit dat zij goed weten waar een ontvangend land behoefte aan heeft. Zijn menen te weten waar hun euro het verschil kan maken. Echter, Zunera bemerkt dat de voorkeuren van donoren heel erg irrationeel fluctueren over tijd: een paar jaar stroomt het geld binnen voor sociale sectoren en dan stoppen donoren daar weer mee; dan stroomt het geld binnen voor werkgelegenheid, dan stopt dat weer abrupt. Deze grote schommelingen in hulpgelden zeggen meer over nieuwe hypes in de donorlanden (bijvoorbeeld: migratie) dan in schuivende behoeftes in ontwikkelingslanden. Dus het kan best rationeel zijn voor ontvangende overheden om het geld van de hype van een donor te cashen, maar hun eigen middelen elders in te zetten om zo de donorschokken op te vangen. Bijvoorbeeld: waarom nog meer van hun eigen geld in onderwijs stoppen, waar de toegevoegde waarde van hun geld minder is, dan in bijvoorbeeld een weg, waar geen donoren voor te porren zijn?

Een tweede misvatting is dat donoren er goed in zouden zijn om ongelijkheid aan te pakken. Donoren denken dat zij er goed in zijn om te zorgen dat de armste provincies en de armste groepen niet buiten de boot vallen. Volgens Zunera is dit eveneens een misvatting. Ze bestudeerde in de detail het donorgedrag in Pakistan. Daar zag ze dat donoren met een boog om de meest onveilige gebieden heenliepen, terwijl daar de behoeftes van de bevolking het grootst waren. De lokale ambtenaren van de Ministeries van Plan en Financiën bedachten een list: ze besloten om hun budget om te gooien: voor iedere euro die donoren in een populaire en makkelijke provincie investeerden, haalde de Pakistaanse overheid een euro daar weg: 100% fungibiliteit. Donoren baalden: want zij wilden laten zien dat de gezondheidsindicatoren in de populaire provincie omhoog gingen dankzij hun hulpgelden. Echter, omdat de Pakistaanse overheid haar eigen geld daar weghaalde, zou er helemaal geen toename in de gezondheidsindicatoren zijn (in die populaire provincie). Toch zouden donoren dat niet erg moeten vinden: hun geld wordt wel degelijk nuttig besteed, alleen buiten hun blikveld. Deze fungibiliteit is dus helemaal niet erg volgens Zunera.

Zunera bekijkt dus een ontwikkelingsstudies onderwerp in detail: fungibiliteit. Verborgen in dat ogenschijnlijke technische begrip blijken toch een groot aantal vooronderstellingen te zetten die met name de westerse donoren goed uitkomen. Echter, die vooronderstellingen blijken vaak niet te kloppen: het gedrag van donoren is echt niet per definitie beter dan dat van ontvangen overheden. Tijd om terug te gaan naar de oorspronkelijke vraag: dekoloniseer ontwikkelingsstudies? Wat mij betreft kan het vraagteken veranderd worden in een uitroepteken.

Deze column is gebaseerd op een artikel dat in september 2019 verscheen in the Third World Quarterly (Is it time to ‘decolonize the fungibility debate?’ door Zunera Rana en Dirk-Jan Koch). https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/01436597.2019.1665012 Dirk-Jan Koch is bijzonder hoogleraar aan de Radboud Universiteit in Nijmegen en tevens werkzaam bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij schrijft deze columns op persoonlijke titel.