journalistiek over mondiale samenwerking

Jelmer Kamstra deed onderzoek naar ondersteuning van ngo’s en werkt nu bij Buitenlandse Zaken, waar hij Samenspraak en Tegenspraak mede vormgeeft. Het programma bracht een wezenlijke verandering teweeg, zegt hij, maar er is meer tijd nodig. Een gesprek over de geleerde lessen.

‘Met Samenspraak en Tegenspraak zette het vorige kabinet de politieke rol van maatschappelijke organisaties in het Zuiden centraal, gericht op sociale transformatie’, zegt Jelmer Kamstra, sociaal en politiek wetenschapper. ‘Dat was vergeleken met eerdere programma’s niet alleen een nieuwe aanpak, het was een fundamentele omslag in het denken, een paradigmaverandering.’

Anders dan bij de subsidies die ngo’s vroeger kregen onder het medefinancieringsstelsel, ging het niet om technische verbeteringen, maar om het steunen van organisaties met een politieke rol, met als doel de stem van burgers te verwoorden en op die manier structurele verandering tot stand te brengen. Bij wijze van spreken geen waterputten slaan, maar het lokale ministerie dat verantwoordelijk is voor drinkwatervoorziening ter verantwoording roepen.

Toen het beleid werd opgesteld, werkte Jelmer Kamstra als onderzoeker aan de Radboud Universiteit, waar hij in 2014 promoveerde bij professor Ruerd Ruben. In zijn promotieonderzoek keek Kamstra naar de rol van lokale ngo’s in Ghana en Indonesië. De conclusie was dat die niet altijd de stem van het volk vertolkten, omdat ze geen aansluiting hadden bij de lokale bevolking, maar werden geleid door de lokale elite.

En het paradoxale is, zo bleek uit zijn onderzoek, dat donoren zelf aan de situatie bijdragen: door strenge verantwoordingsregels worden ngo’s aangespoord om een professionele organisatie te worden. En omdat een professionele manier van werken veel geld kost, worden ngo’s nog afhankelijker van financiële steun. Het gevolg is dat zij zich steeds meer op de wensen van donoren richten en steeds minder op die van het lokale volk.

Zo moet het dus niet, concludeerde Kamstra. Lokale ngo’s moeten lokaal legitimiteit hebben als het de bedoeling is dat hun werk tot sociale transformatie leidt. Als je als donor dat proces wilt ondersteunen, vraagt dat om een totaal andere aanpak dan bij een technisch proces.

De verandertheorie

Met die boodschap kwam Kamstra in 2015 op het ministerie van Buitenlandse Zaken te werken, bij de Directie Sociale Ontwikkeling (DSO). ‘Na vijftien jaar wetenschap was dat best een stap,’ zegt hij, ‘maar ik wilde met de lessen uit mijn proefschrift bijdragen aan het beleid – en daarin meer verbinding brengen met wetenschap.’

Op basis van – onder meer zijn eigen – onderzoek herschreef en onderbouwde hij de verandertheorie die het uitgangspunt vormt van het programma Samenspraak en Tegenspraak, dat maatschappelijke organisaties ondersteunt. Onderzoeken en leren was nadrukkelijk onderdeel ervan. In samenwerking met NWO-Wotro en Include, en met financiering door Buitenlandse Zaken, is er een onderzoekprogramma opgezet naar de aannames onder de verandertheorie.

Het is niet in afzondering gedaan. ‘Onderzoekers en ngo’s van hier en dáár en beleidsmedewerkers van het ministerie zaten de laatste jaren regelmatig om tafel’, zegt Kamstra, ‘en de lessen worden gebruikt in het lopende en in het toekomstige programma. Samenspraak en Tegenspraak is echt anders dan de reguliere benadering van ontwikkeling.’

Het idee was dat je structurele verandering tot stand kunt brengen door politieke processen te ondersteunen – en dat ngo’s daarin een rol spelen. Het vraagt dat lokale ngo’s autonomie krijgen om zaken aan te pakken op de manier die volgens hen, in hun context, het best werkt.

De aanpak moet flexibel zijn, zich snel kunnen aanpassen aan de actualiteit van politieke ontwikkelingen. Dat werk valt niet goed van tevoren te voorspellen en de resultaten zijn niet van tevoren te benoemen en meetbaar. Het vergt meer adaptief werken en gaandeweg leren.

‘Er zit een heel ander denksysteem achter dan wat op dat moment gebruikelijk was binnen het ministerie’, zegt Kamstra. Doorgaans ging het in de ontwikkelingssamenwerking over technische verbetering, over het beheersen en managen van processen.

Als het draait om technische projecten kan die beheersmatige aanpak heel goed werken, benadrukt Kamstra. ‘Maar als het doel sociale transformatie is, dan werkt die benadering averechts. Ruimte voor lokale inbreng krijg je pas als je dingen veel minder dichttimmert, meer open laat.’

Spanningen

Beide benaderingen vragen ook om andere monitoring en evaluatie. ‘Voor resultaatmeting door middel van logframes, zoals gebruikelijk was, is kwantificeren van resultaten en targets zetten nodig, maar bij politiek werk is dat contraproductief. Lobby en advocacy zijn grillig en onvoorspelbaar; de resultaatmeting dáárvan moet dus ook anders, veel meer op processen, veel meer adaptief werken. Minder gefocust op efficiëntie en meer op effectiviteit achteraf.’

Monitoring en evaluatie worden vaak als een neutrale onderneming gezien. ‘Maar dat is het niet. In de regels over hoe een organisatie haar werk moet monitoren en evalueren, zit veel sturing. Het vormt de aanpak van organisaties.’ In de monitoring en evaluatie die Buitenlandse Zaken zelf vraagt, binnen de IATI-standaarden, is er daarom ruimte voor organisaties om hun eigen indicatoren te gebruiken, zegt Kamstra.

Als je een programma met een andere visie implementeert, dan loop je tegen spanningen aan, zegt Kamstra. Hij ging langs bij mensen binnen het ministerie, bij branchvereniging Partos en bij het management van grote ngo’s, om de nieuwe verandertheorie te bespreken. ‘Aanvankelijk dacht men meestal: als ik geen concrete, meetbare resultaten zie, dan zie ik de waarde van dit programma niet goed in.’

Waar het om gaat, zegt Kamstra, is bewustwording van welke aanpak past bij welk beleidsdoel. ‘Een stap terug doen en kijken: is dit beleid gebaat bij een beheersmatige aanpak of gaat het nu om sociale transformatie en moet er ruimte zijn voor flexibiliteit en vrijheid?’ De verandertheorie maakte dat gesprek mogelijk, zegt hij, en liet meer mensen beseffen welke onbewuste aannames en denkwijzen ze hadden.

Hoe zijn de aannames van Samenspraak en Tegenspraak tot nu toe uitgepakt, in de praktijk? ‘We hebben samen met onderzoekers van NWO en Include de lessen doorgenomen, met als conclusie dat we op de goede weg zitten. De aannames kloppen in grote lijnen, het is vooral de praktische uitwerking waarop we scherp moeten toezien.’

Kleding en palmolie

Een van de aannames was dat ngo’s verschillende politieke rollen hebben, waarbij ze de ene keer de overheid via campagnes proberen te beïnvloeden en de andere keer met haar samenwerken. Dat blijkt ook vaak het geval, zoals in het strategisch partnerschap tussen IUCN en WWF, die in Indonesië werken aan het behoud van natuur.

Zij trainden lokale ngo’s in het gebruik van drones, waarmee ze palmolieplantages in kaart brachten en via een campagne de misstanden aantoonden. De lokale overheid, die zelf een gebrek aan capaciteit had voor handhaving, was erg tevreden met deze input. Het leidde zelfs ertoe dat de ngo nu de overheid traint in dronegebruik.

Tegelijk heeft dit voorbeeld ook een duidelijke verband met Nederand: de Europese Unie besloot de invoer van palmolie voor biodiesel te beperken, mede door de lobby van ngo’s. Politieke verandering vindt vaak plaats via netwerken, zegt Kamstra.

‘Het verband tussen noordelijke en zuidelijke organisaties is van belang. Veel problemen – met palmolie of in de kledingindustrie – worden mede veroorzaakt in Nederland, waaraan ngo’s híer moeten werken.’

In het partnerschap voor duurzame kledingketens met FWF, CNV en FNV bleek dat ook ambassades een grote rol kunnen spelen. Het partnerschap kon dankzij de ambassade aanhaken bij een handelsmissie van premier Rutte in Vietnam. Er werd samen met de ambassade een modeshow georganiseerd waarin een diverse groep modellen, onder wie transgenders en mensen met een beperking, eerlijke kleding toonden aan de handelsdelegatie en aan de aanwezige Vietnamese overheidsmedewerkers.

Maar in de partnerschappen is het balanceren tussen complementariteit en autonomie, zoals de titel luidt van de studie die de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) ernaar deed. Een te innige samenwerking tussen ministerie en ambassades enerzijds en ngo’s anderzijds kan ten koste gaan van de autonomie van organisaties. En die is juist van belang om de legitimiteit van lokale organisaties niet te ondergraven, beaamt Kamstra.

‘Als je de agenda van een ander uitvoert, wordt dit werk heel fragiel. Het werk dat Nederland ondersteunt, moet aansluiten bij dingen die wij belangrijk vinden, maar het moet voortkomen en gedragen worden door wat dáár belangrijk gevonden wordt. Anders ploft het in elkaar zodra je weg bent.’

Een grote omslag

Wat deze evenwichtsoefening vergt is dat parters voortdurend open met elkaar in gesprek zijn over wie welke rol heeft en bij elke stap kijken of de lokale organisatie voldoende autonomie en legitimiteit behoudt.

Dat gaat niet altijd goed. ‘Er gaan zaken verloren in de vertaling naar de praktijk’, zegt Kamstra. ‘De  omslag van een technische en beheersmatige naar een politieke benadering is voor veel mensen een grote omslag – en die kost tijd. Bij het ministerie, bij Nederlandse en bij zuidelijke ngo’s. En op al die schakels in de hulpketen gaat er iets verloren.’

Zo ontmoette Kamstra op dienstreis mensen van lokale ngo’s die vroegen of ze dingen mochten aanpassen. ‘Ja, natuurlijk,’ zei hij, ‘dat is de kern van het programma.’ Soms bleek ook dat de flexibiliteit die door het ministerie werd gegeven, niet door de Nederlandse ngo werd doorgegeven aan zuidelijke organisaties.

‘Organisaties hebben veel donoren. Om efficiënt te werken, maken ze de voorwaarden van de donor die de meest stringente eisen stelt tot norm en passen die op alle lokale partners toe. Dan gaat er iets verloren.’

In de toekomst moeten partnerschappen nog meer nadruk leggen op de autonomie en legitimiteit van zuidelijke partners, denkt Kamstra. ‘Dat heeft ook te maken met machtsverhoudingen. Het is belangrijk om verschillen in macht expliciet te maken.’

Hij noemt als voorbeeld een onderzoek naar een gemeenschapsgerichte organisatie in Kenia, die mannelijke sekswerkers vertegenwoordigt. ‘Zij werken vanuit de chaos van de urgentie van hun werk: er wordt iemand opgepakt of in elkaar geslagen en er moet nú iets gebeuren. De organisatie heeft sterke wortels in de gemeenschap en een hoge legitimiteit, maar ze komt niet altijd toe aan langetermijnplanning, aan visie of rapporteren aan een donor. Zo komt ze in een erg afhankelijke positie van professionele ngo’s terecht.’

Onderlinge rolverdeling

Het sluit naadloos aan bij de bevinding uit de IOB-studie dat sommige organisaties zo zwak zijn dat ze daardoor in een ongelijke machtsverhouding komen met Nederlandse ngo’s.

De oplossing  hoeft niet meteen te zijn om die organisaties meer te professionaliseren, zegt Kamstra. Wat ook kan, is zoeken naar tussenpersonen of naar een andere vorm van rapporteren. ‘De eerste stap is het machtsverschil en de ongelijkheid zichtbaar en bespreekbaar maken. Vaak wordt daar overheen gestapt.’

Dat kan, suggereerde ook de IOB-studie, door het opzetten van nationale bestuursstructuren, waarin afspraken worden gemaakt over de onderlinge rolverdeling. Het is een stap richting meer zeggenschap en leiderschap van zuidelijke organisaties.

‘Door bijvoorbeeld met een wisselend voorzitterschap te werken, kunnen lokale partners meer te zeggen krijgen – waardoor er meer op lokaal niveau wordt besloten wat er met het geld wordt gedaan en hoe het verantwoord wordt.’ ‘Probeer je bewust te zijn van de machtsverschillen tussen jou en je partners’, concludeert Kamstra. Het expliciet maken en bespreken van machtsverschillen maakt dat er meer openheid kan zijn over wie het best welke rol kan spelen. Net als het expliciet maken en bespreken van verschillen in aanpak en aannames. Het mooie is, zegt Kamstra, dat de strategische partnerschappen op de goede weg zijn. Maar ook dat het een omslag in denken en werken is die tijd vraagt.