journalistiek over mondiale samenwerking

De overheid van Myanmar nam wetten aan die bedrijven de kans bieden landconcessies te krijgen voor braakliggende grond. Dat gaat voorbij aan het traditionele landbeheer door etnische minderheden; miljoenen mensen dreigen hun land te verliezen. Het partnerschap Fair, Green and Global Alliance steunt etnische organisaties, maar dialoog met de overheid levert vooralsnog teleurstelling op.

In het bruisende economische centrum Yangon is het moeilijk voor te stellen dat etnische minderheden in de bergachtige grensgebieden het slachtoffer worden van aanvallen, intimidaties en landroof. Luxe warenhuizen schieten als paddenstoelen uit de grond en een groeiend aantal toeristen vergaapt zich aan de met goud en glitters omhulde pagodes.

De conflicten blijven voor buitenlandse bezoekers grotendeels uit zicht; los van het middengebied is Myanmar niet toegankelijk zonder overheidstoestemming. In de stad spreek ik met landrechtenexperts en activisten over de zorgwekkende situatie.

De Nederlandse advocacy- en onderzoeksorganisatie Transnational Institute (TNI) ondersteunt binnen het strategisch partnerschap Fair, Green and Global Alliance etnische maatschappelijke organisaties om de traditionele landbeheersystemen te documenteren en onder de aandacht te brengen bij overheden. Dat doen ze via verklaringen, workshops, trainingen en door minderheden zelf uitgevoerd actieonderzoek om nieuwe kennis en inzichten te verzamelen over alternatieve systemen voor landbeheer.

Een project dat met steun van TNI en haar lokale partnerorganisatie Kesan tot stand kwam is het Salween Peace Park, een gebied in het zuidoosten van Myanmar waarin de bewoners gezamenlijk biodiversiteit, leefgebieden en natuurlijke hulpbronnen beheren en de lokale culturele gebruiken in ere houden.

In het park, dat in een door de Karen-bevolking gecontroleerd gebied ligt, zijn de grenzen en afspraken over het land van de gemeenschappen nauwkeurig in kaart gebracht volgens oude tradities. De bewoners beheren het land grotendeels gezamenlijk, zoals de bossen en landbouwgronden, die afwisselend worden bewerkt en braakliggen.

Het Karen-bestuur wil met het Salween Peace Park laten zien dat er alternatieven zijn voor het nationaal voorgeschreven landbeleid en hoopt ermee op een positieve manier de autonomie en tradities van de bevolking te beschermen.

 

Gemeenschapsland wordt privébezit

Het park is een voorbeeld voor andere etnische minderheden. Ook zij beheren hun land volgens traditionele methoden, waarin het geen individueel, maar gemeenschappelijk eigendom is. Gewassen worden in wisselteelt verbouwd en eens in de zoveel jaar wordt de langbouwgrond met rust gelaten. Maar de regering beschouwt deze stukken land als braakliggend terrein, waarvoor bedrijven landconcessies kunnen krijgen.

De etnische bevolking heeft van oudsher een achtergestelde positie in Myanmar. Het land telt 135 minderheden, die samen ongeveer een derde van de bevolking uitmaken. De Rohingya behoren niet tot die 135 en worden daarom de ‘honderdzesendertigste minderheid’ genoemd. Naast de internationaal veroordeelde vervolging van de Rohingya is het nationale leger al decennialang verwikkeld in conflicten met diverse andere etnische groepen, zoals de Karen.

De vredesonderhandelingen die de eerste democratisch gekozen regering heeft ingezet, verlopen uiterst moeizaam, omdat de wens van veel etnische minderheden voor meer zelfbeschikking niet wordt ingewilligd. En erkenning van traditioneel landbeheer is voor veel minderheden een voorwaarde voor vrede.

Onder de militaire dictatuur was al het land in Myanmar officieel eigendom van de staat, maar dat veranderde in 2012. Toen werd de wet over landbouwgrond aangenomen door een overgangsregering, geleid door gematigde militairen, die Myanmar moest voorbereiden op de democratische verkiezingen in 2015.

Met de invoering van de wet kon land voor het eerst worden geregistreerd als privébezit. Iedereen die kon bewijzen dat hij de rechtmatige eigenaar van een stuk land was, kreeg een eigendomsakte. Voor veel etnische gemeenschappen was dat onmogelijk, door de traditie van gemeenschapsbeheer en het gebrek aan formele documentatie.

En een andere wet werd van kracht, die bepaalde dat meer dan drie jaar braakliggend land verkocht of verhuurd mocht worden. ‘Militairen en rijke vrienden van het regime’, zegt Tom Kramer, onderzoeker bij TNI, ‘maakten massaal gebruik van het corrupte overheidssysteem om valse eigendomsaktes te kopen en wisten onrechtmatig beslag te leggen op grote stukken grond.’

 

Strijd voor belangen

Een belangrijke lokale partner van TNI is het Land In Our Hands Network (LIOH), een samenwerkingsverband van 65 organisaties met verschillende etnische achtergronden, die campagnevoeren, reageren op wetswijzigingen en alternatief landbeleid ontwikkelen. Voor het netwerk is land een fundamenteel mensenrecht en heeft het een veel bredere sociale, culturele en natuurlijke betekenis dan de economische definitie die de overheid hanteert.

‘In onze campagnes en statements willen we laten zien dat er alternatieve vormen van landbeheer bestaan’, zegt coördinator Zaw Htet. ‘We doen niet mee aan discussies over de handhaving van het beleid, omdat we geloven dat het juridisch kader fundamenteel onjuist is.’

De landrechtencrisis is volgens hem het gevolg van politieke keuzes, terwijl veel internationale donoren en ngo’s het vooral zien als een capaciteitsprobleem dat opgelost kan worden met technische ondersteuning. Het LIFT Fund, een groot gezamenlijk fonds van zeven westerse donoren (waaronder de Europese Unie), helpt het ministerie van Landbouw om de landadministratie te verbeteren.

‘Donoren zouden meer stil moeten staan bij de vraag wie het meest baat heeft bij hun technische ondersteuning en welke agenda ze daarmee dienen’, vindt Zaw Htet. Het partnerschap geeft LIOH de kans die onderliggende agenda aan de kaak te stellen en structurele processen te beïnvloeden.

LIOH droeg tussen 2014 en ’16 nog wel actief bij aan een consultatie voor de ontwikkeling van een nationaal landbeleid (National Land Use Policy, NLUP), dat een eind moest maken aan de landconflicten die waren ontstaan door de twee voornoemde wetten.

Het doel van de NLUP was de meer dan vijftig bestaande, vaak tegenstrijdige landwetten samen te brengen onder één wet. Voor het eerst in de geschiedenis mocht de bevolking inspraak leveren op het nationale beleid via een consultatie, die in opdracht van de overheid werd uitgevoerd door de nationale ngo Land Core Group (LCG).

LIOH regelde samen met andere lokale organisaties veertien preconsultaties voor etnische gemeenschappen. Honderden lokale boeren kwamen samen in afgelegen dorpen die niet werden bereikt in het officiële consultatieproces en deelden hun ervaringen en aanbevelingen over traditioneel landbeheer. Minderheden uit heel het land waren vervuld van hoop toen in de definitieve NLUP-versie hun raad werd overgenomen om ‘gebruikelijke landpraktijken’ te erkennen.

 

Onteigening nog steeds een dreiging

Intussen verloren veel organisaties alweer het vertrouwen dat de National Land Use Policy werkelijk verandering zal brengen. De hoopgevende bepalingen over traditioneel landbeheer worden pas juridisch bindend als er wetgeving is ontwikkeld.

De democratisch verkozen Nationale Liga voor Democratie (NLD) van Aung San Suu Kyi ondernam de eerste twee jaar geen concrete stappen om het in gang te zetten. Onlangs is er wel een Nationale Raad voor Landgebruik ingesteld om een overkoepelende landwet te ontwikkelen, maar het is onduidelijk hoe dat proces eruit zal zien en in hoeverre de ngo’s erbij betrokken zullen worden.

Bovendien stemde de regering in september 2018 voor aanpassing van de wet die bepaalt dat iedereen het land dat hij bewerkt of anderszins gebruikt, moet registreren. Wie toch land blijft bewerken zonder officiële toestemming of eigendomspapieren, riskeert een boete of gevangenisstraf.

Zo komt onteigening en veroordeling van minderheden die hun land traditioneel beheren een stap dichterbij, omdat zij geen eigendomsakte kunnen aanvragen. ‘De eerste boeren zijn al aangeklaagd door een bedrijf in het zuiden’, zegt Zaw Htet van LIOH bezorgd.

Dialoog: een moeizame weg

‘De meeste organisaties waarmee wij werken,’ zegt Tom Kramer, ‘steken nu minder energie in het overtuigen van de nationale overheid, omdat het te weinig oplevert. Zij zullen dus ook niet actief inzetten op het beïnvloeden van de Raad die de nieuwe landwet moet ontwikkelen.

‘In plaats daarvan’, vervolgt hij, ‘concentreren ze zich op het ontwikkelen en documenteren van alternatieve systemen, om aan te tonen dat het ook anders kan.’ Vaak vinden ze meer gehoor bij regionale overheden en etnische politieke partijen. Het Salween Peace Park laat zien dat die partijen openstaan voor traditioneellandbeheer.

Ook Zaw Htet heeft er weinig vertrouwen in de regering te kunnen overtuigen van de belangen van etnische partijen. ‘Verrassend genoeg stond de overgangsregering meer open voor de stem van de verschillende bevolkingsgroepen. Zij ontving ons regelmatig voor gesprekken – de NLD niet. We hebben al zó veel brieven en statements verstuurd, maar nooit een antwoord gekregen.’

LIOH deelt statements nu via Facebook en stuurt ze naar de nationale media. En de leden van LIOH blijven hun standpunten ook onder de aandacht te brengen via persoonlijke contacten met parlementsleden.

Er zijn ook ngo’s die wèl blijven geloven in de mogelijkheid samen met de nationale overheid tot een beter landbeleid te komen. De Land Core Group, die de consultatie voor de nieuwe landwet begeleidde, gelooft dat dialoog met de betrokken ministeries de enige succesvolle weg is naar een beter landrechtensysteem.

‘Wij richten ons op de progressieve leiders binnen de overheid’, zegt directeur U Shwe Thein, ‘die in staat zijn de werknemers binnen hun ministerie van de noodzaak tot verandering te overtuigen.’

De Land Core Group probeert het gesprek tussen overheid en ngo’s te faciliteren, maar meerdere organisaties binnen het partnerschap zien haar als een verlengstuk van het ministerie van Landbouw. Zij vinden dat de LCG hen onvoldoende geconsulteerd heeft om namens hen te kunnen spreken.

‘Wij nodigen alle organisaties die bereid zijn de dialoog aan te gaan uit om zich bij ons aan te sluiten’, zegt U Shwe Thein bij het horen van de kritiek. ‘Dat werkt niet voor organisaties die alleen de confrontatie willen zoeken en zeer kritische verklaringen naar de overheid sturen.’

Kramer begrijpt de argwaan wel. ‘De Land Core Group ziet zichzelf als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld, terwijl ze dat niet is’, zegt hij. ‘En ons werk gaat niet over confrontatie. De organisaties die wij ondersteunen, speelden een zeer actieve rol in het betrekken van etnische minderheden bij de landelijke consultatie, maar door het gebrek aan resultaat hebben ze nu besloten hun energie te steken in ontwikkeling van alternatief landbeleid.’

 

Krimpende politieke ruimte

Waarom lijkt er juist onder de Nationale Liga voor Democratie en de wereldwijd bekende en gelauwerde Aung San Suu Kyi zo weinig ruimte te zijn om het landrechtensysteem te hervormen en de positie van de etnische minderheden te verbeteren?

Volgens politieke experts missen veel NLD-politici simpelweg de ervaring om de gevolgen van wetswijzigingen te overzien. Daarnaast speelt de aanhoudende macht van de militairen. Met de verkiezing van de NLD gaven zij een deel daarvan uit handen, maar ze bezitten nog steeds een kwart van de parlementszetels en controleren de voornaamste ministeries.

‘Elk onderwerp op de politieke agenda betekent een strijd tussen de NLD en de militairen en dat geldt zeker voor landrechten’, zegt ambassadeur Wouter Jurgens. ‘Tot nu toe zocht de NLD de confrontatie zo min mogelijk, om de militairen geen aanleiding te geven de ingezette processen van democratisering terug te draaien.’

De partijkoers wordt bepaald door Aung San Suu Kyi en haar vertrouwelingen. De organisaties binnen LIOH hebben weinig vertrouwen in de controlerende macht van het parlement. ‘Voorstellen voor wetswijzigingen’, zegt coördinator Zaw Htet, ‘worden bijna altijd klakkeloos overgenomen, zonder inhoudelijke discussie.’

Ook volgens Kramer is het besluit om de wet over braakliggend land te wijzigen op het hoogste niveau genomen. ‘Ik heb NLD-parlementariërs gesproken die inzien dat het funest is voor de etnische bevolking, maar domweg te weinig invloed hebben iets eraan te kunnen doen.’

Wouter Jurgens en LIOH denken dat de wetsaanpassing ook een strategie is om meer buitenlandse investeringen aan te trekken en de geplande handelscorridor met China voor te bereiden. ‘Daarvoor zal in de noordelijke staten veel land onteigend moeten worden’, zegt Jurgens, ‘en dat is zo een stuk makkelijker geworden.’

Als activistisch netwerk krijgt LIOH steeds minder ruimte van de overheid, merkt Zaw Htet: ‘De organisaties waarmee we werken zijn niet geregistreerd als ngo en worden daarom niet erkend door de staat. Daardoor kunnen we niet officieel met ambtenaren of parlementsleden praten.

‘En het wordt steeds lastiger om plaatsen te vinden waar we elkaar kunnen ontmoeten. Hotels willen ons alleen ontvangen als we geregistreerd zijn en toestemming van de overheid hebben om een bijeenkomst over dit delicate onderwerp te houden.’

Een formele registratie is voor zowel lokale als internationale ngo’s tijdrovend en kostbaar – en ze moeten volledige openheid van zaken geven en een minutieus activiteitenplan indienen. ‘Veel van onze plannen en informatie is nogal gevoelig’, zegt Zaw Htet. ‘Als we het delen, riskeren we een gevangenisstraf wegens smaad en kunnen we onze donoren in de problemen brengen.’

 

Het middenveld blijft mobiliseren

‘Het beperken van de ruimte voor het middenveld’, zegt Jurgens, ‘is nog een reflex uit de dictatoriale tijd. Als ambassade zetten we ons in om de maatschappelijke ruimte zo groot mogelijk te houden en wijzen we de NLD steeds op haar verantwoordelijkheid om de overgang naar een democratische samenleving verder te helpen. Ruimte voor verschillende ideeën hoort daarbij.’

Als journalisten of activisten vastgezet worden – wat in toenemende mate gebeurt – gaat de ambassade altijd het gesprek aan met de betrokken instanties en is ze aanwezig bij rechtbankzittingen. Jurgens: ‘We oefenen druk uit en bieden tegelijkertijd de helpende hand. Als je eenmaal de aandacht hebt, lukt het vaak de overheid te overtuigen om te luisteren.’

Dat kan door te wijzen op de mogelijke gevolgen van mensenrechtenschendingen voor de economische relaties en door kennis en ervaring op het gebied van democratisering te delen. De strategische partnerschappen zijn voor Jurgens een zeer waardevolle aanvulling op het bilaterale mensenrechtenprogramma, omdat ze de ambassade de kans bieden ook buiten de economische focusgebieden de stem te laten horen.

Met de verkiezingen van 2020 in het vooruitzicht is de NLD weer meer afhankelijk van samenwerking met minderheden en groeit de aandacht voor moeilijke kwesties zoals landrechten, ziet Jurgens. ‘Ze heeft de mobiliserende kracht van het middenveld nodig om de tanende steun onder etnische minderheden terug te winnen’, denkt hij.

‘Als ze de klachten van die groepen over landrechten niet serieus neemt, loopt ze het risico dat de verkiezingen in een van de staten door een etnische partij gewonnen wordt en ze haar absolute meerderheid op nationaal niveau verliest.’

TNI-onderzoeker Kramer is minder hoopvol. ‘De NLD heeft de etnische partijen helemaal niet nodig’, zegt hij. ‘Zelfs àls zo’n partij de meerderheid in een regionaal parlement krijgt, heeft de nationale regering nog steeds het laatste woord, omdat de president de chief ministers in alle staten benoemt.’ Maar om tot duurzame vrede te komen, benadrukt hij, moet de NLD de belangen van de etnische partijen in de landrechtenkwestie serieus nemen.

Wat er ook gebeurt in aanloop naar de verkiezingen en daarná, zowel Jurgens, Kramer als Zaw Htet heeft vertrouwen in de strijdbaarheid van etnische groepen en lokale ngo’s. Zij zullen zich niet neerleggen bij de situatie. Het middenveld is altijd een factor van betekenis geweest in Myanmar, het zal de machthebbers via actie, protest en waar mogelijk dialoog blijven herinneren aan hun verantwoordelijkheid.

Het strategisch partnerschap Fair, Green and Global Alliance is een alliantie van zes maatschappelijke organisaties, waarvan Both Ends de penvoerder is. Het zet zich samen met driehonderd lokale ngo’s wereldwijd in voor een verantwoordelijke opstelling van het bedrijfsleven, handel en investeringen en het financiële systeem. In Myanmar ligt het initiatief bij TNI, dat zich richt op duurzame oplossingen voor etnisch conflict, drugsbeleid en landrechten voor etnische minderheden en vluchtelingen. Op het vlak van landrechten werkt TNI samen met bijna vijftig lokale organisaties