journalistiek over mondiale samenwerking

Komende vrijdag horen ontwikkelingsorganisaties of hun aanvraag voor het nieuwe subsidieprogramma Power of Voices is gehonoreerd. Nog een paar spannende dagen dus. In dit essay maakt Siri Lijfering de balans op van de voorganger Samenspraak en Tegenspraak. Wat kunnen we leren van vijf jaar strategische partnerschappen tussen de Nederlandse overheid en de ontwikkelingssector?

‘Welke stappen moeten we nog zetten om onze doelstellingen voor de theory of change te behalen?’, vraagt de facilitator de aanwezigen. Nee, we zijn niet in een vergaderzaaltje bij een ngo in Den Haag, maar in een hotel in Abuja, Nigeria waar de partners van het strategisch partnerschap Restoring the Social Contract bijeengekomen zijn om de progressie van hun werk te bespreken.

Auteur Siri Lijfering op reportage in Eleme, in de door olie sterk vervuilde Niger-delta

Op uitnodiging van het ministerie van Buitenlandse Zaken was ik afgelopen zomer in het West-Afrikaanse land om het werk van diverse strategisch partnerschappen in de praktijk te bekijken. Andere collega’s waren met eenzelfde missie naar Mali, Myanmar en Guatemala vertrokken. De vragen waarmee we op pad gingen waren simpel: Hoe gaan de partnerschappen te werk? Op welke wijze wordt er een verschil gemaakt? En wat zijn de geleerde lessen? Kort samengevat: Welke ingrediënten zijn nodig om van een strategische samenwerking een succes te maken? Vier lessen die we kunnen trekken uit de praktijk.

1. Strategisch samenwerken is… een balanceeract op het scherpst van de snede

Het Samenspraak en Tegenspraak-programma dat oud-minister Lilianne Ploumen in 2014 introduceerde had als doel: het maatschappelijk middenveld in lage- en middeninkomenslanden versterken om zo tegenmacht te bieden aan de krimpende maatschappelijke ruimte wereldwijd. Onderzoek van CIVICUS, de internationale alliantie van maatschappelijke organisaties, laat zien dat in maar liefst 109 landen sprake is van ernstige beperkingen met betrekking tot de publieke ruimte. Slechts 4 procent van de wereldbevolking woont in een land waar men zich vrij kan organiseren en uitspreken. Door te focussen op pleiten en beïnvloeden zouden ngo’s zich beter kunnen wapenen tegen de restricties, en kunnen ze burgers helpen hun stem te laten horen.

In zijn bijdrage op de website van Vice Versa omschrijft onderzoeker Jelmer Kamstra dit als een ‘fundamentele omslag in denken’. Hij legt uit: ‘Anders dan bij de subsidies die ngo’s vroeger kregen onder het medefinancieringsstelsel, ging het niet om technische verbeteringen, maar om het steunen van organisaties met een politieke rol, met als doel de stem van burgers te verwoorden en op die manier structurele verandering tot stand te brengen. Bij wijze van spreken geen waterputten slaan, maar het lokale ministerie dat verantwoordelijk is voor drinkwatervoorziening ter verantwoording roepen.’

Door samenwerkingen te smeden tussen het ministerie van Buitenlandse zaken, maatschappelijke organisaties in Nederland en in het Zuiden – de zogeheten strategische partnerschappen – zou het maatschappelijk middenveld efficiënter kunnen werken en daardoor een groter bereik hebben om aan de duurzame ontwikkelingsdoelen bij te dragen. Dit bracht echter ook spanningen met zich mee, erkent Kamstra. Zoals de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) concludeerde, was het vaak zoeken naar een goede balans tussen complementariteit en autonomie; een samenwerking waarbij organisaties elkaar versterken zonder slechts een vehikel te worden voor het uitvoeren van het overheidsbeleid.

Vooral wanneer sprake is van conflicterend beleid of tegengestelde belangen, bijvoorbeeld op het gebied van mensenrechten en bedrijfsleven, milieu en economie of gender en religie moeten er tactische keuzes gemaakt worden. Kaart je misstanden aan met megafoondiplomatie of maak je afspraken achter gesloten deuren? Strategisch samenwerken is daarmee een balanceeract op het scherpst van de snede en vergt een continue reflectie op de juiste aanpak.

2. Strategisch samenwerken is…participatie in plaats van consultatie

Onder de vlag van de Fair Green and Global Alliance (FGGA) werkt de Nederlandse onderzoeksorganisatie Transnational Institute (TNI) samen met lokale partijen aan een oplossing voor de landrechtencrisis in Myanmar. Waar veel ontwikkelingsprogramma’s in de regio zich richten op het digitaliseren van landsystemen heeft het FGGA een andere aanpak: het ontwikkelen en documenteren van alternatieve landsystemen. Volgens Zwa Htet, coördinator van de lokale samenwerkingspartner Land In Our Hands Network (LIOH), is dit een veel constructievere benadering, omdat het de rechten van minderheidsgroepen beter waarborgt.

In Myanmar werkt de FGG Alliantie aan alternatieve landsystemen

Veel internationale donoren en ngo’s zien de landrechtencrisis vooral als capaciteitsgebrek. Maar volgens Htet is dit het resultaat van een politiek probleem: de overheid tracht minderheden buitenspel te zetten door documentatie van eigenaarschap te eisen die zij niet kunnen overhandigen. De benadering die veel internationale ngo’s hanteren werkt volgens Htet dan ook averechts en sluit juist de mensen buiten die hun steun het meest nodig hebben. ‘Donoren zouden meer moeten stilstaan bij de vraag wie het meest baat heeft bij hun technische ondersteuning en welke agenda ze daarmee dienen’, aldus Htet.

Deze boodschap komt overeen met wat Angus Deaton, Nobelprijswinnaar en auteur van het boek The Great Escape: health, wealth, and the origins of inequality, de hulpillusie noemt: ‘Landen en instituten willen goed doen zonder acht te slaan op de condities waaronder die hulp de landen bereikt.’ Collega-ontwikkelingseconoom William Easterly beschrijft dit fenomeen in zijn boek the Tyranny of Experts als de technocratische illusie: de illusie dat economische ontwikkeling een technisch of wetenschappelijk probleem is dat door ‘experts’ moet worden opgelost, in plaats van een politieke kwestie waarvoor lokale oplossingen gevonden moeten worden.

Het aloude adagium ‘baat het niet dan schaadt het niet’ gaat dan ook duidelijk niet op voor ontwikkelingssamenwerking, en goede intenties en technisch knappe oplossingen zijn niet genoeg om een positief verschil te maken. Het gaat er om hoe die oplossingen aansluiten op de dagelijkse realiteit van de mensen waar het om gaat. Zoals het strategisch partnerschap in Myanmar laat zien is er maar een manier om daar achter te komen: gemarginaliseerde groepen betrekken in het ontwikkelingsproces, niet om een fiat te geven aan een technisch compromis, maar om programma’s mede vorm te geven.

3. Strategisch samenwerken is …van rechten een realiteit maken

In het politiek instabiele Guatemala delven lokale gemeenschappen vaak het onderspit in de strijd tussen ecologie en economie. Infrastructurele megaprojecten zorgen daar voor grote economische schade voor bewoners en vernietiging van het leefmilieu. Zo ook in de Ixquisis-regio, waar de bouw van twee grote stuwdammen de waterkwaliteit dusdanig hebben aangetast dat de lokale economie, die drijft op visserij en landbouw, volledig is ingestort. Vrouwen van de Maya-gemeenschap die het meest onder de vervuiling lijden, hebben hierop de strijd aangebonden met de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB) die deze dammen in 2010 financierde. Zij krijgen steun van het strategisch partnerschap Global Alliance for Green and Gender Action (GAGGA).

Mensenrechtenadvocate Liliana Ávila, gespecialiseerd in vrouwenrechten in relatie tot het milieu in Latijns-Amerika, staat de vrouwen juridisch bij vanuit de lokale organisatie Interamerican Association for Environmental Defense (Aida). Wat de uitdaging volgens Ávila zo groot maakt, is dat zelfs als de belangen van minderheidsgroepen op papier vertegenwoordigd zijn, dit niet betekent dat deze rechten ook worden gerespecteerd in de praktijk. In Guatemala dienen bedrijven zich aan de VN-Verklaring over de Rechten van Inheemse Volken te houden waarin het proces van vrije, voorafgaande en geïnformeerde toestemming door inheemse gemeenschappen verankerd is. Daarnaast dient de IDB volgens het interne regelement maatregelen te treffen om milieuschade te voorkomen en de rechten van vrouwen en oorspronkelijke gemeenschappen te waarborgen. Echter, zoals de bouw van stuwdammen in de Ixquisisregio laat zien, worden deze bepalingen in praktijk vaak met de voeten getreden.

Het werk van het partnerschap richt zich dan ook op de naleving van mensenrechten door ruchtbaarheid te geven aan de zorgen van kwetsbare groepen. De aanklacht die Aida vanuit het partnerschap samen met de inheemse vrouwen bij de IDB indiende, werd begin 2019 ontvankelijk verklaard. Een belangrijke stap, niet alleen voor Ixquisis’ vrouwen, maar ook voor andere vrouwenrechten- en milieubewegingen in de regio. Tamara Mohr van samenwerkingspartner Both Ends ligt toe: ‘Het is belangrijk dat de stem van deze gemeenschappen wordt gehoord, zodat ze zich niet alleen slachtoffer voelen van een situatie waarover ze geen controle hebben. In Guatemala kunnen ze weinig verhaal halen – de enige kans die ze hebben is internationaal.’

4. Strategisch samenwerken is …faciliteren in plaats van delegeren

In 2012 stortte de democratie in Mali als een kaartenhuis in elkaar toen Toeareg-milities en islamitische fundamentalisten de macht overnamen in het noorden van het land. Hoewel de democratische orde het jaar daarop werd hersteld, was het vertrouwen daarin zwaar geschaad. Het strategisch partnerschap Conducive environments for effective policy, met het Nederlands Instituut voor Meerpartijen Democratie (NIMD) als penvoerder, heeft zich ten doel gesteld de dialoog en samenwerking tussen de politiek en het maatschappelijk middenveld te bevorderen om zo het wederzijds vertrouwen te versterken.

Waar NIMD in andere landen inzet op het bevorderen van de meerpartijendemocratie door capaciteitsopbouw van politieke partijen te stimuleren, realiseerde landendirecteur Mirjam Tjassing zich al snel dat deze benadering in Mali niet zou werken: ‘Bij de huidige partijen en politici is er te weinig wil om te veranderen. Politiek is voor velen een verdienmodel geworden. Je kunt dan wel een dialoog tussen politici faciliteren, maar zo zal het land niet veranderen.’ Hierop besloot NIMD de koers om te gooien en het programma te richten op vooral het jongere gedeelte van de bevolking.

In Mali wordt poetryslam gebruikt om aan te sluiten bij de jongerencultuur

Om aan te sluiten bij de dynamische jongerencultuur was het voor NIMD zaak om partners te vinden die jongeren kunnen bereiken en aanspreken zoals bloggers, artiesten, slammers, IT-specialisten en onderzoekers – jongeren die in hun eigen taal de boodschap via raps of nieuwe technologie aan hun leeftijdsgenoten doorgeven. In het partnerschap nemen deze partijen het voortouw en organiseren ze activiteiten die voortbouwen op de sterke orale traditie van het West-Afrikaanse land. Dit is volgens Tjassing de kern van strategisch samenwerken: niet een voorbedacht systeem van normen en waarden opleggen, maar het lokale maatschappelijk middenveld leidend laten zijn in de verandering. ‘Ik hoop dat men begrijpt dat het NIMD hier niet is om te vertellen hoe het moet, maar om mensen te ondersteunen, zodat ze zèlf kunnen bepalen hoe ze het willen’, concludeert ze.

Dit is een boodschap naar het hart van genderactivisten Akudo Oguaghamba en Othibo Obianwu van de Nigeriaanse ngo Women’s Health and Equal Rights Initiative (WHER) die vanuit het strategische partnerschap Count me in! opkomen voor de rechten van de LHBT-gemeenschap in het land. ‘Dat we financiering krijgen van een organisatie betekent niet dat we alles moeten doen wat zij zegt; het moet een lopend gesprek en een open discussie zijn’, stelt Obianwu. ‘De beste bijdrage van internationale organisaties aan de strijd in Nigeria is lokale activisten een platform geven tijdens bijeenkomsten met beleidsmakers of andere sleutelfiguren, zoals bij een etentje op de ambassade of een internationale conferentie.’ Oguaghamba vult aan: ‘Zij hebben de connecties, wij het verhaal: geef ons de schijnwerpers, dan doen wij de rest.’

Terug naar de bijeenkomst in Abuja, waar de partners druk met elkaar in gesprek zijn. De facilitator spoort de aanwezigen aan om hun input op post-its te schrijven en in zijn schema van kwadranten te plakken, maar de discussie is een eigen leven gaan leiden. De aanleiding is de vraag wat tegenspraak betekent in het partnerschap. Waar sommigen ervoor pleiten de barricaden op te gaan zien anderen meer heil in een, naar eigen zeggen, ‘diplomatiekere aanpak’.

De ideeën vliegen over tafel: ‘We organiseren een diner voor parlementsleden en serveren ze vis uit de Delta, dan zien ze hoe vervuild het werkelijk is!’, oppert de een. ‘En dan serveren we ze er Delta-champagne bij van het water uit onze rivieren’, vult een ander aan. ‘Nee, dat moeten we juist niet doen’, roept weer een ander uit de zaal. ‘We moeten de goodwill bewaken en kunnen beter een persbericht schrijven of nog een dialoogsessie organiseren.’ Een aantal partners knikt instemmend. Aan de andere kant van de tafel worden de hoofden juist geschud en breekt de discussie weer los. Zo gaat de kakofonie nog even door.

Als ik later thuis ben, realiseer ik mij dat wat ik voor chaos had aangezien, juist datgene is dat het partnerschap een succes maakt: het ruimte bieden aan een veelvoud van meningen en ideeën en niet samenwerken ondanks deze verschillen, maar juist daarom een partnerschap aangaan. Als ik Akin Oke, namens Cordaid coördinator van het partnerschap, hiernaar vraag, bevestigt hij dit: ‘Omdat we samenwerken met zulke diverse partners, met ieder een eigen manier van werken, zijn we het niet altijd eens over de benadering. We proberen hier een balans in te vinden. Dat is steeds weer een strategische keuze. Een goed partnerschap is elkaar versterken waar mogelijk, maar elkaar de ruimte geven om jezelf te blijven.’

De observatie van Oke doet me denken aan de uitspraak van de bekende Amerikaanse schrijfster en mensenrechtenactiviste Audre Lorde: ‘Het zijn niet onze verschillen die ons verdelen, maar ons onvermogen om deze verschillen te erkennen, accepteren en te vieren.’ Wanneer we kijken naar het nieuwe subsidiekader Power of Voices dat Samenspraak en Tegenspraak opvolgt, lijkt deze boodschap nog niet echt sterk verankerd. Hoewel minister Kaag in de beleidsnota spreekt over de noodzaak van ‘meer zeggenschap van lokale organisaties’ – een passage die getuigd van bewustzijn over de ongelijke machtsverdeling –  is zeggenschap bevorderen niet hetzelfde als leiderschap en eigenaarschap over de lokale ontwikkelingsagenda stimuleren. Hiermee laat de minister de kans onbenut om werkelijk een verandering van macht in gang te zetten.

Als het gaat om een verandering van macht – wie de afgelopen maanden bij Vice Versa heeft opgelet herkent dit als de Shift the Power-beweging – leren de strategische partnerschappen ons dat goede intenties niet genoeg zijn: deze moeten ook navolging krijgen in de praktijk. Net zoals bij het Samenspraak en Tegenspraak-programma is een van de drempelcriteria van het Power of Voices-programma dat de hoofdaanvrager minimaal drie jaar ervaring moet hebben in pleiten en beïnvloeden in ten minste drie landen waar het partnerschap actief wil zijn. Dit maakt het vrijwel onmogelijk voor Zuidelijke maatschappelijke organisaties om penvoerder te worden van een strategisch partnerschap. De hoofdsubsidie zal toch via grote Nederlandse of internationale ngo’s worden geïnvesteerd. Penvoerderschap is niet slechts een kwestie van semantiek, maar drukt een machtsrelatie uit en kan daarmee afbraak doen aan lokale legitimiteit.

Bovendien wordt ongelijkheid vaak pas duidelijk wanneer het schuurt; als alle neuzen dezelfde kant op staan en iedereen het met elkaar eens is tellen alle meningen even zwaar, maar wat gebeurt er op het moment dat Zuidelijke partners een andere koers voorstellen dan Nederlandse organisaties of de overheid? Of er onderling onenigheid is over de benadering?

Strategisch samenwerken vergt daarom ruimte bieden aan een veelvoud van ideeën, en bovenal: lef en vertrouwen om maatschappelijke organisaties de gelegenheid te bieden voor eigen initiatief en lokaal leiderschap. Op die manier kunnen ideeën worden uitgekristalliseerd om zo tot het beste plan van aanpak te komen. De vuistregel voor succesvol strategisch samenwerken? Zonder wrijving geen glans.

Kader

In 2016 werd het programma Samenspraak en Tegenspraak gelanceerd. De Nederlandse overheid zet zich daarmee in voor een krachtig en onafhankelijk maatschappelijk middenveld in lage- en middeninkomenslanden, en ondersteunt maatschappelijke organisaties ondersteunt in hun rol als waakhond en constructieve speler in duurzame ontwikkelingsprocessen. De totale financiële bijdrage bedroeg 925 miljoen euro voor 25 allianties van maatschappelijke organisaties voor een periode van vijf jaar. Binnen deze allianties zijn in totaal 61 organisaties betrokken, werkzaam in zo’n zestig landen, in strategisch partnerschap met het ministerie van Buitenlandse Zaken. 

In 2021 wordt het Samenspraak en Tegenspraak-programma opgevolgd door een nieuw subsidiekader: Power of Voices. Dit programma zal ook een looptijd hebben van vijf jaar en heeft een van budget 825 miljoen euro.