journalistiek over mondiale samenwerking

Noodhulp moet effectiever en meer lokaal worden georganiseerd, sprak de internationale gemeenschap in 2016 af. Voortaan zou een kwart van het hulpgeld zo direct mogelijk naar lokale partners gaan. De kloof met de praktijk is ‘schokkend’: o,1 procent van het corona-noodhulpgeld gaat rechtstreeks naar lokale ngo’s, voor wie inspraak en toegang tot fondsen tijdens de pandemie nog moeilijker lijkt te worden.

Schokkend, noemt Howard Mollett de cijfers: van het geld dat de internationale gemeenschap vrij maakt voor de corona-aanpak, gaat slechts 0,1 procent direct naar lokale ngo’s. Het verschil met de internationale toezeggingen ‘is een wel heel grote kloof’. Molett is hoofd Humanitair Beleid bij de Britse noodhulporganisatie CAFOD. Samen met de Charter for Change-coalitie, een groep humanitaire organisaties die zich gecommitteerd hebben aan meer lokaal geleide hulp – localisation – wil hij de internationale gemeenschap wakker schudden.

‘De Charter for Change-coalitie roept de internationale gemeenschap op om de geldstroom naar nationale en lokale organisaties in de frontlinie van de Covid19-crisis te versnellen’, staat in een gezamenlijk statement te lezen. ‘Overal ter wereld staan lokale maatschappelijke organisaties in de frontlinie, maar toch is het tempo van de inspanningen om internationale financiering te realiseren voor lokale humanitaire ngo’s traag.’

Terwijl deze crisis volgens Molett benadrukt dat extra geld dat nu vrijkomt juist naar lokale partners moet gaan: grenzen zijn gesloten, veel internationale hulpverleners van Westerse ngo’s zijn teruggevlogen naar hun hoofdkantoor in Londen of Amsterdam. De medewerkers van lokale organisaties zijn daar waar de hulp nodig is. ‘Zij hebben directe ondersteuning nodig’, zegt Molett. Om de coronapreventieprogramma’s uit te voeren, maar ook voor de toekomst. ‘Met flexibele, lange-termijnfinanciering zouden lokale clubs hun personeel kunnen trainen en voorbereiden op een voortdurende corona-bestrijding.’ Bovendien, voegt hij daaraan toe: ‘We hebben dit met elkaar afgesproken.’

Grand Bargain

In de Grand Bargain, het resultaat van de World Health Summit in Istanboel in 2016, heeft de internationale noodhulpgemeenschap afgesproken noodhulp effectiever te maken en meer lokaal te werken. De grootste donoren en humanitaire hulporganisaties beloofden dat 25 procent van het hulpgeld zo direct mogelijk naar nationale en lokale organisaties moest stromen. Sindsdien probeert het OCHA, het noodhulporgaan van de VN, bij te houden via welke partijen het noodhulpgeld precies wordt verdeeld.

Zo worden ook de geldstromen van het Global Humanitarian Response Plan Covid-19 (GHRP) gemonitord; het fonds dat speciaal in het leven is geroepen voor de internationale humanitaire aanpak van de coronapandemie. De GHRP bundelt bijna alle corona-donorgelden en uitgaven voor noodhulp van de grote donorlanden en partijen zoals de EU. Het doel is om zo 6.7 miljard dollar (een kleine 6 miljard euro) voor de bestrijding van de crisis in te kunnen zetten.

Ondanks de waarschuwende woorden die bij de totstandkoming van het GHRP-fonds klonken – ‘de meest verwoestende en destabiliserende effecten van deze pandemie zullen in de armste landen worden gevoeld’ – komt het geld dat tot nu toe is ingezameld dus niet direct terecht bij lokale organisaties in die armste landen. Van de 1,2 miljard dollar die er nu is ingezameld, gaat volgens de Charter for Change 92,4 procent naar VN-organisaties (zoals UNHCR en WFP), 1 procent naar internationale ngo’s (zoals Het Rode Kruis of Care International) en slechts 0,1 procent direct naar lokale clubs.

Het geld gaat naar de usual suspects en dat zit Molett als noodhulpexpert dwars. Natuurlijk geven de VN en internationale ngo’s een deel van de fondsen op hun beurt weer via lokale partners uit. Maar dat loopt niet altijd vlekkeloos – kijk alleen maar naar de eerdere response op de ebola-epidemie, zegt Molett. ‘In Congo werkten de VN en de nationale overheden weinig samen met civil society organisaties en lokale religieuze leiders bij het bestrijden van de ebola-epidemie.’ Zonder de lokale context te kennen of de taal te spreken werden hulpverleners het veld ingestuurd. ‘Door een gebrek aan informatie ging er veel fake news rond over ebola en dat leidde tot groot wantrouwen tegenover de aanpak.’

Het kán ook anders: door met lokale leiders en partijen samen te werken en die te trainen, zoals CAFOD nu doet in de bestrijding van corona, komt objectieve informatie over de bescherming tegen de ziekte veel beter aan.

Frontlinie van de crisis

‘Wij zitten hier in de frontlinie van de crisis’, zegt Kingsley Okpabi. De programmamanager van de Nigeriaanse organisatie JDF Global Nigeria werkt nu al weken onvermoeid aan de humanitaire corona-response in Noordoost-Nigeria. Informatiecampagnes, handen-was-plekken, productie van gezichtsmaskers voor in de vluchtelingenkampen – de noden zijn groot. ‘Wij hebben toegang tot de gemeenschappen die nu het hardst door corona worden getroffen’, zegt Okpabi. ‘Wij leven in deze gemeenschappen, de problemen die we zien zijn onze problemen.’ Daarom, vindt hij, zou er nu extra geld naar lokale organisaties zoals JDF moeten stromen zodat ze hun belangrijke corona-werk kunnen voortzetten. ‘Maar wij krijgen tot nog toe niets van de extra fondsen die nu beschikbaar komen.’

Covid-19 response in Sierra Leone. Lokale organisaties hebben toegang tot de gemeenschappen (foto Lauren Bell)

Dat komt, zo zal Okpabi gedurende het gesprek steeds weer benadrukken, doordat het noodhulpsysteem te sterk op de VN-instituties en internationale ngo’s is gefocust. Dat zijn de partijen die in internationale fora samenkomen, waar het geld naartoe gaat en die de beslissingen maken – ‘en daar is niet altijd genoeg oog voor de realiteit bij hem in Noord-Nigeria.’

Zijn er dan geen fondsen via internationale ngo’s waarop hij aanspraak kan maken? Jawel, zo is er een corona-subsidieronde van 1 miljoen van de Dutch Relief Alliance (DRA), een samenwerking van Nederlandse humanitaire organisaties zoals Cordaid, Care, Oxfam en ICCO. Samen met partner ICCO heeft JDF Global Nigeria daar een aanvraag gedaan, maar die is niet gehonoreerd.

Okpabi probeert nu creatief te zijn met de budgetten van lopende programma’s en daar ook corona-activiteiten bij in te passen. Zoals de water-, voedsel- en genderprogramma’s die JDF voor Boka Haram-vluchtelingen heeft lopen. Maar het frustreert hem dat lokale spelers niet direct bij het internationale hulpgeld kunnen komen, zoals het GHRP–fonds van de VN of het Nederlandse DRA-fonds, dat alleen DRA-leden kunnen aanvragen. Dat heeft hij ook aangekaart in de werkgroep ‘localisation’ van DRA. Op den duur zal er toch echt wat moeten veranderen, vindt Okpabi. ‘0,1 procent directe financiering voor lokale ngo’s van de internationale gemeenschap is veel te weinig! Nu krijgen alleen de grote ngo’s het geld. Terwijl wij hier de mensen in het veld hebben, dus ook het meeste kunnen doen.’

Teruggeworpen op zichzelf

‘Covid-19 laat nog eens zien hoe belangrijk localisation is’, zegt Inge Leuverink. Als adviseur humanitaire hulp bij Cordaid en co-chair van de localisation-werkgroep van DRA gaat Leuverink al veel jaren mee in de wereld van noodhulp. Meer dan ooit ziet ze hoe mensen compleet zijn teruggeworpen op zichzelf. ‘Met de grenzen dicht en complete regio’s afgeschermd, kun je niet anders dan lokaal werken.’ Maar, voegt ze daaraan toe, localisation om de localisation is niet het doel. Localisation is belangrijk omdat we dan effectiever hulp kunnen verlenen.’ De aanwezigheid van de lokale partners in de noodsituatie en hun kennis over wat er nodig is aan hulp en bescherming zijn lijdend voor goede hulp.

Soms heb je te maken met een noodsituatie in een land waar de civil society niet zo sterk is – dan, zo weet Leuverink uit ervaring, ‘heb je de grotere jongens nodig om hulp kunnen opschalen.’ En dat is ook prima, het gaat er volgens haar om dat je op een gelijkwaardige manier samenwerkt met die lokale partijen. ‘Dat je de capaciteiten bundelt om effectieve noodhulp te leveren, samen bepaalt wie waar het best in is. Het betekent ook samen beslissen over geldstromen en prioriteiten.’ Met de lokalisatiewerkgroep van DRA zet Leuverink zich in om precies die lokale aanpak nu ook in de corona-response van de DRA-leden te realiseren. De Nederlandse overheid heeft daarvoor extra geld beschikbaar gesteld.

Voorkomen van stille ramp

De Nederlandse inzet op noodhulp in de coronacrisis gaat via bijdragen aan het GHRP-fonds van de VN en via het Rode Kruis, maar er is ook directere steun. Zo maakte minister van Ontwikkelingssamenwerking Sigrid Kaag al vroeg in de uitbraak van de pandemie 100 miljoen euro vrij om de verspreiding van het coronavirus in de wereld tegen te gaan. Dat was nodig, zei Kaag, om een ‘stille ramp’ te voorkomen. 35 miljoen euro daarvan is bestemd voor noodhulp, waarvan weer 10 miljoen euro naar de Dutch Relief Alliance gaat (naast 20 miljoen voor VN-fondsen en 5 miljoen voor het Rode Kruis). Naast de noodhulp gaat 50 miljoen van de door Kaag toegezegde steun naar internationale maatregelen gericht op de weerbaarheid en stabiliteit van arme landen (Wereldbank, IMF, VN-fondsen), en 15 miljoen euro naar UNICEF.

Voorlichting in Afghanistan over Covid-19 (foto Stefani Glinski)

DRA krijgt geld ‘vanwege het sterke netwerk van deze alliantie met lokale organisaties in de armste en meest fragiele gebieden’, schrijft Kaag in de Kamerbrief waarmee de steun wordt aangekondigd. De minister benadrukt de noodzaak voor lokalisering. ‘Nu internationale ngo’s meer op afstand moeten opereren (…) onderstreept dat des te meer de noodzaak van nauwe samenwerking met lokale partners en hun leidende rol bij de invulling en uitvoering van de response.’

Met die 10 miljoen euro heeft DRA corona-noodhulpprojecten van haar leden ondersteund. Samenwerking met lokale partners is daarvoor niet verplicht, maar Leuverink en de lokalisatiewerkgroep van DRA moedigen dat wel aan, bijvoorbeeld met advies over hoe lokaal samen te werken in coronatijd. Organisaties kunnen wat haar betreft nu in elk geval zorgen dat lokale partners meebeslissen over wie geld krijgt en waarvoor. Bovendien vragen lokale organisaties nu ook expliciet om meer flexibiliteit in de bestaande financiering; DRA staat daarom toe dat projecten langer doorlopen.

Een beetje teleurstellend

Doet Nederland het nu goed als het om lokaal leiderschap gaat? Dat moet nog blijken. DRA heeft lokale organisaties (zoals het Nigeriaanse JDF) gevraagd naar hun ervaringen met de verdeling van de COVD-19-gelden. Zien ze meer ruimte voor een lokale inspraak? In het ene land wel en in het andere land niet, krijgt Leuverink daarover te horen. ‘We hebben het hard geprobeerd, maar het lijkt nog niet helemaal gelukt.’ Uit een eerste analyse blijkt dat ongeveer 22 procent van de COVID-19-gelden indirect aan lokale partners is toegewezen. Dat is een stuk meer dan de 0,1 procent bij het GHRP, maar wel minder dan de 25 procent in de reguliere programma’s.

Een beetje teleurstellend, aldus Leuverink, al begrijpt ze ook wel waarom het zo loopt. ‘Ineens komt er geld vrij en moet alles snel gaan. En dan is het lastig om het anders te doen en tijd te nemen om met lokale organisaties samen te beslissen over de extra gelden. Dan zie je dat het makkelijker gaat in de programma’s waarin al veel met lokale partners wordt gewerkt, dan wanneer alles nieuw is.’

De corona-aanpak laat volgens Leuverink zien dat alle lokalisatie-doelen een beetje vast zijn komen te zitten. ‘Er wordt nu al lang en veel over localisation gepraat, maar het schiet nog niet op met de actie.’ Het lijkt voor lokale clubs soms zelfs lastiger te worden om bij het geld en de medezeggenschap te komen. ‘Grote donoren willen zo min mogelijk risico lopen, dus worden de eisen voor financiering opgeschroefd.’

Zelfde controle-reflex

De pandemie lijkt eenzelfde controle-reflex op te roepen als een paar jaar geleden gebeurde met het Oxfam-schandaal rond seksueel misbruik. In 2018 werd bekend dat een medewerker van Oxfam in Haïti seksfeesten organiseerde met prostituees. Het nieuws ontketende een reeks #metoo-onthullingen bij internationale hulporganisaties. De hulpsector reageerde met meer en striktere gedragsregels en monitoring voor het personeel. ‘Voor de kleinere, lokale organisaties, die veel minder middelen en personeel hebben, is het moeilijker aan die toenemende eisen te voldoen.’

In coronatijd zien we opnieuw: hoe complexer de situatie, hoe meer zekerheden donoren nodig hebben om misstanden en schandalen te voorkomen, en hoe minder ruimte er is voor vernieuwing en nieuwe samenwerking. Helaas zijn het vaak de lokale partijen die daardoor op afstand komen te staan.

Foto uitgelichte afbeelding: Lauren Bell: Covid-19 response in Sierra Leone