journalistiek over mondiale samenwerking

Vier vrouwelijke ministers van Ontwikkelingssamenwerking sloegen eind vorige eeuw de handen ineen met de ‘Utstein-4’. De Nederlandse Eveline Herfkens was een van hen. Wat hebben zij samen bereikt? Herfkens’ long time partner in life and work poogt in zijn nieuwste boek de balans op te maken, maar raakt verstrikt in de feiten.

Er zullen mensen zijn die bij Utstein meteen denken aan een hartstilstand en hoe daarover te rapporteren. De richtlijnen daarvoor, Utstein Style, zijn vernoemd naar de Noorse abdij waar ze in 1991 werden afgesproken. Het best bewaarde middeleeuwse klooster in Noorwegen is gelegen aan de zuidkust van het eiland Klosterøy, voor de kust bij Stavanger. De Augustijnen zijn hier al lang verdreven – het nationaal monument wordt gebruikt als meditatie- en vergadercentrum, er worden kamermuziekvoorstellingen gehouden én Noorse regerings­vertegenwoordigers nemen er graag hun gasten mee naar toe. Hier kwamen op 25 en 26 juli 1999, op uitnodiging van de Noorse minister voor Ontwikkelingssamenwerking Hilde F. Johnson, Eveline Herfkens uit Nederland, Clare Short uit het Verenigd Koninkrijk en Heidemarie Wieczorek-Zeul van Duitsland naartoe om samen de ‘Utstein-4’ of ‘U4’ te vormen.

In de maanden daarvoor hadden de vier al gezamenlijk opgetreden in het Development Committee van de Wereldbank. Johnson was kort na de bijeenkomst geen minister meer, maar kwam in 2001 terug. Herfkens moest na de verkiezingsnederlaag van de PvdA in 2002 haar post verlaten en Short nam het jaar daarop ontslag als reactie op de Britse steun aan de Amerikaanse inval in Irak. Alleen Wieczorek-Zeul hield het nog lange tijd vol en verliet als langstzittende Duitse minister van Ontwikkelingssamenwerking in 2009 haar ministerie. Amper drie jaar is het viertal bij elkaar geweest, al kwam de Utstein-4 na het vertrek van Herfkens en Short nog in andere samenstelling een enkele keer bij elkaar. Wat heeft dat opgeleverd, die gezamenlijk activiteit van vier bevlogen ministers?

Constantine Michalopoulos, zoals hij zichzelf noemt de ‘long time partner in life and work’ van Eveline Herfkens, heeft geprobeerd om dat in een boek van 265 pagina’s te vangen. Michalopoulos heeft een lange carrière bij de Wereldbank achter de rug, waarin hij onder andere een veel geciteerd boek over ontwikkelingshulp schreef met Anne O. Krueger, de conservatieve Chief Economist bij de Bank in die tijd.[1] In twaalf korte, helder geschreven hoofdstukken, beschrijft Michalopoulos in dit nieuwe boek de situatie voorafgaand aan de vorming van de Utstein-4, in het bijzonder hun acties rondom schuldkwijtschelding; de bijeenkomst in Utstein; de verhoging van de effectiviteit van de hulp, zowel bij internationale organisaties als in de bilaterale hulp; de verbetering van de hulparchitectuur; het vrouwelijk gezicht van armoede; beleidscoherentie; de gebeurtenissen na het vertrek van Herfkens en Short en de erfenis van de Utstein-4.

Dan zijn er natuurlijk twee grote vragen: is het mogelijk om uit die uiterst complexe wereld van ontwikkelingssamenwerking de bijdrage van de Utstein-4 te destilleren – niet alleen van de vier vrouwen individueel, maar juist ook in hun gezamenlijke optreden en de bevruchting daarvan richting hun eigen portefeuilles? Ten tweede, als je een ‘long time partner’ bent van één van de vier, in hoeverre kun je dan tot een redelijk objectief oordeel komen?

Die eerste vraag geeft al aan hoe moeilijk het methodologisch gezien is om tot een evenwichtig oordeel te komen: hoe meet je precies of de acties van de vier ministers van doorslaggevende, of in ieder geval bijzondere betekenis waren? Michalopoulos laat zich daar eigenlijk niet over uit, meestal laat hij het (positieve) oordeel aan anderen over. Ook bij de tweede vraag had het kunnen helpen verschillende perspectieven te kiezen, maar hier wreekt zich dat de auteur geen andere Nederlandse bronnen heeft geraadpleegd – en dat hij aan zijn partner een stevige gesprekspartner heeft die zich niet snel laat wegzetten.

Beslissende rol

Waar is, in de ogen van Michalopoulos, de Utstein-4 het meest beslissend geweest? Dat is allereerst bij de schuldkwijtschelding, en vooral bij het koppelen van schuldkwijtschelding aan armoedebestrijding. Regeringen van arme landen met een hoge schuldenlast werden verplicht een armoedebestrijdingsplan (PRSP) op te stellen. Nog voordat de vier bij elkaar waren geweest in Utstein hadden ze al druk uitgeoefend op de presidenten van de Wereldbank en het IMF om die koppeling te maken – en dat zou de doorslag hebben gegeven. Michalopoulos haalt hier een e-mail aan van Masood Ahmed (Wereldbank/IMF) om de invloed van de vier te duiden: ‘The conducive international environment helped, but without the U4, it would have been a lot harder to achieve this kind of progress’.

Die ‘bevorderlijke’ omgeving was er zeker, alleen al met het aantreden van Jim Wolfensohn in 1995 als president van de Wereldbank. Mogelijk wordt zijn rol wat onderschat in dit boek – hij heeft Eveline Herfkens ooit fors uitgekafferd in een hotellift in Sarajevo[2] – maar Wolfensohn speelde een beslissende rol in de plannen voor schuldenkwijtschelding voor de armste landen met de meeste schulden, het HIPC-initiatief van 1996. Bij dat ‘conducive’ klimaat hoorde zeker ook dat er, via harde kritiek van onder andere UNICEF, al stevig afscheid was genomen van de Structurele Aanpassingsprogramma’s en de Washington Consensus van het IMF en de Wereldbank uit de jaren tachtig. Verschillende West-Europese ministers, waaronder Jan Pronk (waarover zo meer), trokken met Europese ngo’s op om schuldkwijtschelding op de agenda te zetten en te houden.

Michalopoulos stelt dat Short en Herfkens in aanvaring kwamen met deze ngo’s, omdat deze voor kwijtschelding zonder voorwaarden zouden zijn – wat wordt ontkend door mensen die middenin deze campagne zaten. Sommigen menen juist dat internationale ngo’s, die immers al veel langer met dit vraagstuk bezig waren dan de Utstein-4, de beslissende rol hebben gespeeld bij het oplossen van de schuldencrisis. Denk aan de Europese koepel Eurodad, Oxfam, Cafod en de Jubilee2000-campagne, stevig gesteund door The Guardian.[3] Zo verdient bijvoorbeeld de invloed van de Jubilee-campagne op Gordon Brown, de Britse minister van Financiën in die tijd, en diens invloed in de G-8 een afzonderlijke meting. Michalopoulos erkent dat deze ngo’s de kwestie van de schuldkwijtschelding ‘levend’ hebben gehouden, maar heeft moeite de inzet en invloeden van anderen tegen elkaar af te wegen. Hij blijft bij een beslissende rol voor de Utstein-4 hierin.

Effectieve hulp

Iets minder moeilijk heeft Michalopoulos het als het gaat over de effectiviteit van hulp en de inzet van het viertal om een verschuiving te maken van projecthulp naar programmahulp, en naar eigenaarschap (‘ownership’) van de hulpontvangende landen (via onder meer steun voor de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP’s) met algemene begrotingssteun en sectorprogramma’s met sectorale begrotingssteun). Daarbij gaat het ook om hervorming bij het IMF, gesteund door internationale ngo’s en het aantreden van IMF-chef Horst Köhler. En het gaat om de veel moeizamere hervorming van VN-organisaties, die vaak elkaars concurrenten zijn, logge bureaucratieën hebben en zich qua hulp dun uitspreiden over vele landen. Die laatste hervormingen waren al ingezet door eerdere secretarissen-generaal, maar verliepen uiterst moeizaam. ‘Delivering as one’ werd de nieuwe slogan, mede door Nederlandse inzet. Die hervorming was matig succesvol, concludeert Michalopoulos aan de hand van een VN-evaluatie. De IMF maakte wél een omslag, door hulpverlening aan de armste landen meer af te stemmen op armoedebestrijding.

De hervorming van bilaterale hulp, weg van projecthulp en aansluitend op programma’s van het land zelf, laat ook een tweeslachtig beeld zien. Er was natuurlijk al voorbereidend werk geweest, zowel bij de Wereldbank als in Nederland. Maar zeker onder Herfkens ging de omslag snel en stevig. Dat gebeurde niet bij alle vier met zo’n inzet; in Noorwegen en Duitsland, zo constateert Michalopoulos, was de weerstand tegen algemene begrotingssteun fors en groot. Als hij bij het onderzoek van Nadia Molenaers van de Universiteit van Antwerpen te rade was gegaan, had hij bovendien kunnen constateren dat donorlanden uiterst capricieus omgingen met hun budgetsteun. Bij het minste of geringste, van lichte corruptie tot geringe mensenrechtenschendingen, zetten zij hun hulp stop om het daarna weer te hervatten. Het aantal opschortingen en stopzettingen valt bijna niet te tellen.

Eigenlijk blijft het definitieve oordeel dan toch nog uit over of het ‘eigenaarschap’ van hulpontvangende landen en hun coördinerende rol, zoals beloofd in de Verklaring van Parijs (2005) en de Accra Agenda voor Actie (2008), met hun eigen sectorprogramma’s en PRSP’s over armoedebestrijding nog steeds leidinggevend is.

Waar is Jan Pronk?

Het is opmerkelijk dat de naam van Jan Pronk, toch acht jaar minister in de jaren voor Herfkens, in de index ontbreekt. Dat wreekt zich in het zwakste hoofdstuk van het boek (hoofdstuk 9) over beleidscoherentie. Door Nederlands toedoen was er in het Verdrag van Maastricht uit 1982 een hoofdstuk over ontwikkelingssamenwerking gekomen, waarin de zogenaamde 3C’s (Triple C) van coördinatie, complementariteit en coherentie een hoofdrol speelden.

In haar interviews met de historicus van de Wereldbank had Herfkens Pronk omschreven als een utopist die altijd met de wereld van 2020 bezig was, waar zij zelf toch vooral een pragmaticus was.[4] Die ‘utopist’ vroeg echter wel na de ondertekening van het Verdrag van Maastricht en het aankomende Nederlandse voorzitterschap van de EU de Nationale Adviesraad Ontwikkelingssamenwerking (NAR) om advies over dat ontwikkelingshoofdstuk van het verdrag en het Nederlands voorzitterschap (het leverde mij een eerste publicatie op over beleidscoherentie voor ontwikkelingssamenwerking[5]). Op 1 maart 1997 organiseerde Pronk de eerste Europese Raadsvergadering over coherentie in de Amsterdam Arena, waar coherentie-thema’s als voedselzekerheid, visserijverdragen en migratie centraal stonden.

Op het ministerie riep hij een uitstekende coherentie-eenheid in het leven met mensen gespecialiseerd in internationale handelskwesties en EU-beleid. Dat leverde belangrijke Nederlandse interventies op in de WTO en de EU. Tegelijkertijd waren internationale ngo’s zoals NOVIB en Oxfam bezig met acties rondom Europese exportsubsidies op vlees, die leidden tot interventies van de Duitse en Franse regering. En er was het Committee on Fair Fisheries Agreements, dat de visserijverdragen ter discussie stelde. Wat later kwam het Ontwikkelingssamenwerkingsdirectoraat (DCD) van de OESO onder leiding van Alexandra Trzeciak-Duval (‘Ms. Coherence’) met een serie publicaties over zowel specifieke thema’s (visserij, migratie) als het bevorderen van coherentie binnen ontwikkelingsinstellingen.

Die belangrijke rol van Jan Pronk lijkt een beetje voorbij te zijn gegaan aan Michalopoulos als hij lijkt te suggereren dat het allemaal begon met Eveline Herfkens. In het hele, veelvormige orkest rondom beleidscoherentie hebben naar mijn mening de Utstein-4, en ook Herfkens in Nederland,[6] maar een bescheiden betekenis gehad. Michalopoulos noemt hen daarentegen ’uniek’, als het ‘enige ministeriële netwerk dat coherentie pushte’.

Herfkens komt overigens wel voor in Jan Pronks laatste boek over Suriname: daarin schrijft hij dat Herfkens als minister geen dubbeltje hulp wilde geven aan wat zij de ‘corrupte en incapabele regering’ van Suriname noemde, maar Indonesië wel concentratieland liet blijven – terwijl daar de mensenrechtenschendingen toch vele malen ernstiger waren. Pronk noemt dat inconsistent – je zou het ook incoherent kunnen noemen – en voegt daar in een voetnoot nog fijntjes aan toe dat hij had geweigerd bijdragen voor het herstel van de handels- en investeringsrelaties met Indonesië te betalen uit de ontwikkelingsbegroting; ‘mijn opvolger verklaarde zich daartoe wel bereid’, ‘de Indonesische mensenrechtenschendingen vormden nu geen beletsel meer en kwamen in het overleg met Indonesië niet meer aan de orde.’ [7]

Gebonden hulp

Blijft de tweede vraag over: is het boek partijdig? Het eenvoudige maar tegelijkertijd ook kinderachtige antwoord zou kunnen zijn dat Eveline Herfkens verreweg de meeste referenties, citaten en verwijzingen krijgt. Er zijn echter twee plekken waar de auteur heftig uit de bocht vliegt, twee keer omdat hij zich herhaalt. Dat gaat over ontbinding van hulp. Vanaf het moment dat Eveline Herfkens, toen nog ambtenaar, huilend op de kade in Peru naar vier onuitgepakte melkfabrieken had staan kijken (van de vijf onder Nederlandse hulp geleverde was er maar één in gebruik genomen), was ze een verklaard tegenstander van gebonden hulp – hulp waaraan de verplichting vast zit dat je er goederen van koopt in het donorland. Dat leidde onder andere tot een publicatie bij de Evert Vermeer Stichting.[8]

Toen Herfkens als minister aantrad, was binding van hulp in Nederland eigenlijk geen issue meer. Gebonden hulp was teruggedrongen tot een klein maar herhaaldelijk negatief geëvalueerd potje voor ontwikkelingsrelevante exporttransacties, dat Herfkens noch haar voorganger konden of wilden vervangen. (Ont)binding van hulp was een veel groter probleem in de andere drie Utstein-landen en ook in de discussies binnen het Development Assistance Committee van de OESO. In dat licht is het opmerkelijk dat Michalopoulos het probleem voor Nederland tot twee keer toe aan de orde stelt; bij zijn passages over ontbinding en in het hoofdstuk over coherentie (waar het eigenlijk niet thuishoort, omdat het over de kwaliteit van hulp gaat).

Hij doet dat met dezelfde bewoordingen: Herfkens zou ontbinding hebben willen terugdringen door de uitzending van artsen te stoppen. Michalopoulos suggereert daarbij dat de Nederlandse ontwikkelingshulp in de jaren vijftig begon met gebonden technische hulp, zonder op te merken dat de technische hulp toen via de VN liep en dus niet gebonden was. Herfkens zou, aldus Michalopoulos, een einde hebben willen maken aan de ‘expensive health services provided by Dutch doctors in Ghana’ en de oppositie in de Kamer zou toen geclaimd hebben: ‘Herfkens kills babies’.

Dat alles is ver bezijden de waarheid. In de eerste plaats begon Herfkens haar tirade tegen technische assistentie door uitzending van artsen na een bezoek aan Mozambique, waarin zij inderdaad suggereerde – een karikatuur makend – dat dure Nederlandse artsen vanuit het zwembad ziekenhuizen zouden leiden.[9] Het ging hier echter, ten tweede, om artsen uitgezonden door voornamelijk Memisa. Zij werkten tegen lokaal salaris op ver afgelegen ziekenhuizen, zoals de meeste van toentertijd uitgezonden artsen, waar Mozambikaanse, Ghanese of Tanzaniaanse artsen niet konden of wilden werken. Ze speelden geen directeur, en woonden op de compound van ziekenhuizen in lokale eenvoudige stafhuizen. Kortom, het betrof hier ‘gap filling’, een vorm van technische assistentie die internationaal alom was geaccepteerd, waarbij het ging om vacatures die lokaal niet konden worden ingevuld.[10]

Tenslotte, wie het Kamerdebat hierover naleest, zal nergens iets vinden over het ‘doden van baby’s’.[11] Integendeel, de Kamerleden uitten zich uitermate genuanceerd over de uitzending van deskundigen, maar hekelden allemaal, inclusief de woordvoerder van Herfkens eigen partij, de manier waarop zij een karikatuur maakte van het uitzendingsbeleid. Dagblad Trouw vatte dat op zijn voorpagina van 5 oktober samen onder de kop: ‘Kamer wast Herfkens genadeloos de oren’. Ook daarna bleef Herfkens bij dezelfde karikatuur van uitgezonden artsen. Pas in haar derde en laatste brief over dit onderwerp matigde ze toon en schikte zich in dit type uitzending.[12] Conclusie: het gaat hier helemaal niet om binding van hulp, en de onwaarheden rijgen zich hier aaneen. Een forse dissonant, gezien Michalopoulos dit tot twee keer toe in dezelfde bewoording herhaalt.

Concluderend moeten we stellen dat Michalopoulos moeite heeft om bij alle verschillende onderwerpen precies te duiden wat de inzet van de Utstein-4 precies heeft betekend. Dat is niet verwonderlijk; het vaststellen van die ‘conducive’ omgeving is niet eenvoudig, het wegen van de precieze rol van verschillende actoren en die van Utstein-4 in het bijzonder evenmin. Heel vervelend is dan dat de bovengenoemde forse dissonant de evenwichtigheid van andere conclusies in twijfel trekt.

Ending Global Poverty: Four Women’s Noble Conspiracy. Constantine Michalopoulos. Oxford; Oxford University Press, 2020, 265 pp. £ 30 (hardcover bij Amazon); £ 23,99 (bij Blackwell); € 42,99 (bij Bol.com), € 32,99 als e-book.

 

[1] A.O. Krueger, C. Michalopoulos & V. Ruttan, Aid and Development. Baltimore: John Hopkins University Press, 1989.

[2] S.Mallaby, The World’s Banker. A Story of Failed States, Financial Crises and the Wealth and Poverty of Nations. New York: The Penguin Press 2004, pp. 137-138. In haar interviews met de historicus van de Bank had Herfkens Wolfensohn wel de nodige credits gegeven, zij het niet over zijn kwaliteiten als bestuurder van een grote organisatie als de Wereldbank: Transcript of interviews with EVELINE HERFKENS, August 22, 1994 and October 8, 1996, Washington, D.C., The World Bank Group Historian’s Office Oral History Program.

[3] Zie het artikel van Ted van Hees waarin hij vorig jaar terugblikte op de rol van o.a. Eurodad waar hij directeur was: https://tijdschriftderdewereld.nl/hoe-samenwerkende-ngos-het-schuldenvraagstuk-van-arme-landen-de-wereld-uit-hielpen/. Zie ook het verhaal van de Jubilee 2000 director Ann Pettifor’: The Jubilee 2000 Campaign: A Brief Overview. In: C. Josnick & F. Prestopn, Sovereign Debt at the Crossroads. New York: Oxford University Press, 2006.

[4] Zie noot 2.

[5] Paul Hoebink, Coherence and Development Policy: The Case of the European Union, Den Haag: Nationale Advies Raad voor Ontwikkelingssamenwerking, 1996. Het verscheen daarna in een Nederlandse versie: Coherentie en ontwikkelingsbeleid: het geval van de Europese Unie in: Derde Wereld, Themanummer De Euro­pese Ontwikke­lings­samenwerking, Jrg.16, nr.1, april 1997, pp.61-79. In iets herziene vorm verscheen het vervolgens in het Italiaans, Spaans en Frans en uiteindelijk in het Engels in het boek van Jacques Forster en Olav Stokke. Het leverde de auteur een groot aantal uitnodigingen voor internationale seminars en conferenties op en het predicaat ‘Mr. Coherence’.

[6] Zie ook: Paul Hoebink, Aid and trade cohe­rence and development policies in the Netherlands. In: J. Forster/O. Stokke (eds.), Policy Cohe­rence in Development Co-operation. London, Frank Cass, 1999, ch.6, pp.180-212.

[7] Jan Pronk, Suriname: Van wingewest tot natiestaat. Volendam: LM Publishers, 2020, p. 559 en 473-475.

[8] Eveline Herfkens & Nelke van der Lans, Ontwikkelingshulp en de rol van het bedrijfsleven: Solidariteit in ontbinding? Amsterdam: Evert Vermeer Stichting 1986.

[9] Zie ook Paul Hoebink, Van wervelwind tot nachtkaars? Vier jaar Eveline Herfkens op Ontwikkelings­samenwerking. In: Internationale Specta­tor, Jrg.56, nr.4, april 2002, pp.191-198. Dat beeld schetste Herfkens o.a. bij het radioprogramma Den Haag Vandaag en het televisieprogramma Nova.

[10] Vlak daarvoor had ik voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken, SNV en PSO met Fons van der Velden twee rapporten hierover gepubliceerd: Leren uit geleerd: Lessen uit evaluaties van uitzen­dende organisa­ties. Deelrap­port 1: Probleeminventarisatie en evaluatierapporten. Nijmegen: Derde Wereld Cen­trum/SNV/HPI/PSO, 1997, 51 blz. En: Leren uit geleerd: Lessen uit evaluaties van uitzen­dende organisa­ties. Deelrap­port 2: Ervaringen bij een aantal uitzendende organi­sa­ties. Nijmegen: Derde Wereld Cen­trum/SNV/HPI/PSO, september 1998, 40 blz. En mocht dus tot twee keer toe, voor en na het Kamerdebat, proberen de karikatuur van de minister te corrigeren.

[11] Interdepartementaal beleidsonderzoek: uitzending personeel ontwikkelingssamenwerking. Verslag van een Algemeen Overleg, 4 oktober 2000, Kst. 26 958, nr. 4.

[12] Interdepartementaal beleidsonderzoek: uitzending personeel. Brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, 12 oktober 2000, Kst. 26 958, nr. 3.