journalistiek over mondiale samenwerking

Een net gepubliceerde evaluatie over het Dutch Good Growth Fund schiet alle dromen van oud-minister Ploumen aan flarden, stelt Paul Hoebink. Het paradepaardje van de hulp en handel-agenda blijkt een grote mislukking te zijn. De Nederlandse regering moet volgens Hoebink niet treuzelen, maar direct een einde aan dit fonds maken. Minister Kaag spaart echter kool en geit in haar reactie op het rapport.

Het VVD-PvdA-kabinet (2012-2017) bezuinigde in totaal 1,4 miljard euro op ontwikkelingssamenwerking, maar vond wel dat er een nieuw instrument moest komen om investeringen van het midden-en kleinbedrijf (MKB) hier en dat in ontwikkelingslanden te bevorderen. Minister Ploumen van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking richtte, voortkomend uit het regeerakkoord, na een korte aanloop uiteindelijk in 2014 dit bijzondere fonds op: het Dutch Good Growth Fund, als snel DGGF genoemd. Dit fonds moest Nederlandse MKB’ers en die uit ontwikkelingslanden helpen bij investeringen en export.

Eigenlijk bracht Ploumen haar voorstel voor dit speciale fonds ‘te vroeg’ naar buiten. Ze moest vervolgens bakzeil halen in het kabinet en er nog een derde poot aan toevoegen. Er moesten, zo vonden de VVD-ministers, ook ‘ontwikkelingsrelevante’ exporten van Nederlandse bedrijven naar ontwikkelingslanden uit gefinancierd kunnen worden. Zo werd er een fonds gecreëerd met de Neder-Engelse naam Dutch Good Growth Fund met drie poten: bevorderen van investeringen van het Nederlandse MKB in ontwikkelingslanden, bevorderen van investeringen van het MKB in ontwikkelingslanden zelf, en het bevorderen van Nederlandse exporten naar ontwikkelingslanden. En dus werd het ook beheerd door drie verschillende beheerders: RVO, Triple Jump/PwC en Atradius.  Het zou een revolverend fonds moeten zijn, want uit terugbetaalde leningen zouden nieuwe projecten gefinancierd kunnen worden.

Hoge verwachtingen

Minister Ploumen schroefde de verwachtingen vervolgens groots op. Het fonds zou veel banen creëren, vooral vrouwelijke ondernemers stimuleren en migratie tegenhouden. Het DGGF was het paradepaard van de ‘nieuwe agenda van hulp en handel’ van de minister. Uiteindelijk kwam er € 700 miljoen in de pot te zitten, plus € 70 miljoen voor technische ondersteuning. Kritiek in de Tweede Kamer ging in eerste instantie vooral in op het gebonden karakter van de hulp, namelijk de verplichting om de hulp in of via Nederland te besteden. Dit waar Nederland binnen de OESO juist had afgesproken de gebonden hulp stevig te verminderen.

Een evaluatie van het Fonds die deze zomer afgerond was maar pas onlangs naar de Kamer is gestuurd, laat weinig heel van alle fraaie beloftes van minister Ploumen. Op de eerste plaats blijkt dat er door het Nederlandse bedrijfsleven weinig gebruikt gemaakt is van het DGGF. De verwachting van de minister was dat in drie jaar tijd de 700 miljoen wel besteed zou zijn. Nu blijkt dat na vijfeneenhalf jaar nog geen 56 procent is besteed. Hiervan ging het meeste naar het tweede potje voor het MKB in ontwikkelingslanden. Slechts een schamele € 65 miljoen in het zo door de VVD gewilde potje voor exportfinanciering is besteed.

Niet alleen, zo constateert de evaluatie, is er van het creëren van banen, het vergroten van de productiecapaciteit in lage-inkomenslanden en fragiele staten weinig terecht gekomen, het idee dat het DGGF een demonstratie-effect zou hebben om aan te tonen dat investeren in MKB profijtelijk is, ‘kan niet bevestigd worden door empirisch onderzoek’. Ook het idee dat het DGGF migranten zou kunnen tegenhouden, wordt ontkend door ‘bijna al het empirisch onderzoek’.

Omdat er zo weinig gebruik gemaakt is van het fonds, zo constateren de evaluatoren, is het DGGF ook een uiterst kostbaar fonds. Pas als het fonds volledig gebruikt wordt, komen de kosten ervan in de buurt van vergelijkbare financieringsinstellingen. Daar komt bij dat er van de beloofde synergie tussen de drie potjes niets is terecht gekomen. In een aantal gevallen is er synergie tussen activiteiten binnen het eerste en binnen het tweede potje, maar bij het derde en tussen de drie potjes ontbreek deze geheel.

Lager dan voorspeld

Het moge duidelijk zijn dat dat zich reflecteert in het oordeel over de effectiviteit van het DGGF, waarbij allereerst al wordt geconstateerd dat ontwikkelingsresultaten niet bijgehouden worden en dat de evaluatoren deze ‘ook niet zagen binnen onze steekproef’. De directe resultaten die minister Ploumen voorspelde, ‘zijn lager dan oorspronkelijk voorspeld’ door ‘de systematische optimistische bias van het DGGF en operationele zwakheden’. Dat levert dan na vijfeneenhalf jaar 10.000 banen op wat betekent dat de door minister Ploumen voorspelde 130.000 banen in 2029 bij verre na niet zullen worden behaald. Daar komt dan nog bij dat die banen nauwelijks geschapen zijn in lage-inkomenslanden want maar een kwart van de investeringen ging daar naartoe.

Tenslotte wordt wat betreft maatschappelijk verantwoord ondernemen een ‘disconnect’ geconstateerd tussen de documentatie en de operationele werkelijkheid, met bijvoorbeeld investeringen die behoorlijke vervuiling produceren en/of risico’s voor het milieu. Dat wordt mede veroorzaakt omdat door het DGGF niet systematisch wordt bijgehouden wat de effecten zijn op ongelijkheid (een deel van de investeringen bieden werkgelegenheid of producten ‘voor de rijkste segmenten van de maatschappij’; het programma heeft een sterke ‘urban bias’), op onderwijs en gezondheidszorg, of op het verdringen van lokale werkgelegenheid.

Defensieve reactie Kaag

De reactie van minister Kaag van 9 december jl. is eerst en vooral defensief te noemen. Zo worden negatieve conclusies verkleind (‘bredere beleidsdoelstellingen …. waarmee het DGGF niet geheel in lijn is’; ‘de evaluator vond overigens ook een aantal positieve voorbeelden’) en worden een positieve richting opgedraaid (‘de uitvoeringskosten de komende jaren zullen dalen … bij volledige benutting … in lijn zullen zijn met die van ontwikkelingsbanken’). Tevens vindt de minister het positief dat toch nog een kwart van de investeringen terecht kwam in lage-inkomenslanden. Andere negatieve conclusies van de evaluatoren (zoals de ‘urban bias’ en het ‘cateren’ voor de rijkste segmenten) worden in de brief genegeerd.

Dan kan het niet anders dat minister Kaag constateert dat het DGGF heeft bewezen ‘een betekenisvolle bijdrage te kunnen leveren’ als motor voor werkgelegenheid en economische groei, waar er nog wel ‘ruimte ligt om de relevantie van het fonds … te vergroten’. Uiteindelijk leidt dat dan tot slechts een lichte verschuiving binnen het fonds, van minder exportfinanciering en meer voor het MKB in ontwikkelingslanden zelf, en eveneens tot een verlenging van het contract voor de beheerders daarvan met vijf jaar.

Hier wordt de minister misschien ook wel gehinderd door het feit dat haar eigen ambtenaren in de begeleidingscommissie van deze evaluatie zaten, want er zijn, zonder misschien veel af te dingen op de conclusies, nogal wat kanttekeningen te maken bij de kwaliteit van deze evaluatie: zoals onduidelijkheden in de methodologie (keuze van landen, keuze van bedrijven), bij gehanteerde definities (zoals duurzaamheid), impactmeting (zonder dat er een nulmeting is).

Analyse toegevoegde waarde ontbreekt

Het belangrijkste is nog dat een analyse van de toegevoegde waarde van het DGGF ontbreekt. Nederland heeft sinds de jaren zestig potjes voor het stimuleren van investeringen van het Nederlandse bedrijfsleven gehad. De algemene noemer daarvan is dat er in die 55 jaar, ook van de door VNO-NCW gekoesterde investeringsinstrumenten, nauwelijks gebruik gemaakt is.

Datzelfde, de geringe benutting, geldt voor het door het kabinet Van Agt als eerste ingestelde fonds voor ontwikkelingsrelevante exporttransacties. Die ORET’s en ORIO’s zijn bovendien nog eens verschillende keren door de inspectiedienst van het ministerie zelf uiterst negatief geëvalueerd met nogal wat misinvesteringen, waarbij hulp vooral een handelsinstrument was.[i]

Bij monde van Eveline Herfkens en Bert Koenders heeft de PvdA zich altijd scherp gekeerd tegen deze vormen van gebonden hulp. Minister Ploumen heeft dit met haar ‘hulp-en-handel-agenda’ een nieuwe keer willen geven. Dat is, zo blijkt uit de evaluatie, een grove misvatting gebleken. Waar minister Kaag nu kool en geit wil sparen, moet bij de volgende kabinetsformatie de spreekwoordelijke tijger maar losgelaten worden, het driekoppige monster worden onthoofd en worden bezien waar de drie poten kunnen worden ondergebracht. Dat kan dan mooi in een algemene grote evaluatie van dit instrumentarium en de bijbehorende organisaties als Atradius, FMO en RVO. Het DGGF is nu een sta in de weg, want het voorkomt een rationalisering – op basis van die broodnodige diepere evaluatie – van het hele instrumentarium van hulppotjes die er zijn voor investeringen van bedrijven hier en in ontwikkelingslanden.

Paul Hoebink is gasthoogleraar bij de master sustainable development van de Hochschule Rhein-Waal in Kleve.

Noten:

[i] Ik heb dat in 2013 bij de Tweede Kamercommissie ook al aangegeven: ‘Enkele kanttekeningen bij het Dutch Good Growth Fund’. Hoorzitting Tweede Kamer, 22 april 2013. https://www.eadi.org/publications/publication_46433/. Voor een verslag van de hoorzitting zie: https://viceversaonline.nl/site/2013/04/23/hoorzitting-beleidsnota-34-dutch-good-growth-fund-het-fonds-heeft-wel-een-doel-maar-geen-bestemming/. En: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2013Z06915&did=2013D20339.