journalistiek over mondiale samenwerking

Wat zijn de tien meest ongeplande effecten van internationale samenwerking? Samen met het Centre for Global Challenges van de Universiteit Utrecht heeft Dirk Jan Koch alle evaluaties van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) sinds de eeuwwisseling uitgeplozen. Zo kwam hij tot de volgende top 10. (THE ENGLISH VERSION OF THIS PIECE IS BELOW THE DUTCH ONE)

 1. Vliegwieleffecten (55 punten)

De vliegwiel effecten staan met stip op 1 en steken qua frequentie met kop en schouders boven de rest uit. Bij ongeplande effecten denken we alleen aan negatieve bijwerkingen, maar dat klopt dus niet. Zo kunnen medicijnen ook positieve bijwerkingen hebben: Viagra was oorspronkelijk bedoeld om de bloeddruk te verlagen. Vliegwieleffecten treden op als een interventie een positieve kettingreactie in beweging zet waardoor uiteindelijk meer bereikt wordt dan verwacht. Zo ook in internationale samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van vrouwenrechten. Je wilt vrouwenrechten versterken omdat het op zichzelf al nastrevenswaardig is, maar je ziet vervolgens dat als gevolg daarvan ook de kindersterfte omlaag gaat: een vliegwieleffect.

2. Bestuurs-effecten (20 punten)

De tweede plek wordt ingenomen door bestuurseffecten (bijwerkingen die een impact hebben op de kwaliteit van bestuur). Bij de familieverjaardag hoor je hier wellicht over als je vertelt betrokken te zijn bij ontwikkelingssamenwerking.  ‘Door hulp wordt de corruptie in die bananenrepublieken alleen maar erger’, heb ik mijn oom wel eens horen zeggen. Maar wat opvalt is dat bestuurseffecten juist ook vaak positief zijn. Als ontvangende overheden zien dat een door buitenlanders ondersteunde hervorming in één provincie werkt, dan schalen ze die vaak op naar andere provincies. Dus, ja ‘bestuurseffecten’ zijn van belang, maar op een meer gebalanceerde manier dan vaak gedacht wordt.

3. Weglekeffecten (19 punten)

Weglek-effecten zijn helaas wel allemaal negatief en halen de bronzen plak. Er is sprake van een weglek-effect (sommige noemen het een waterbed-effect) als door een interventie een probleem opgelost lijkt te worden, maar het eigenlijk alleen maar verplaatst wordt. Een voorbeeld hiervan beschreef ik een eerdere column ‘het stropen van lokaal personeel’.   Binnen internationale samenwerking zie je het bijvoorbeeld bij capaciteitsopbouw programma’s: je versterkt de NGO; je laat extra mensen aannemen, je geeft ze extra goede training maar… deze  medewerkers heb je weggeplukt bij de nationale overheid. Hierdoor verzwak je de overheid en verplaats je het capaciteitsprobleem in plaats van het op te lossen.

4. Gedragseffecten (16 punten)

De gedragseffecten vallen net buiten het podium! Je kan spreken van ongeplande gedragseffecten als betrokkenen bij hulpprogramma’s zich anders gedragen dan je verwacht had.  Een voorbeeld hiervan betreft de uitholling van intrinsieke motivatie als ergens geld voor gegeven wordt. Stel je voor: je wilt altijd al het bos waar je leeft beschermen, maar nu krijg je gedurende twee jaar geld voor van de Wereldbank als je het bos niet omkapt. Wat gebeurt er dan na twee jaar als de Wereldbank-betalingen eindigen?  Maar al te vaak blijkt dat dan de intrinsieke motivatie afneemt en ontbossing toeneemt.

5. Marginalisatie-effecten (11 punten)

Internationale samenwerking moet toch juist ongelijkheid verminderen? Ja, inderdaad. Maar toch blijkt dat het ook juist marginalisatie kan vergroten, en dat hulp de positie van kwetsbaren nog verder kan verzwakken. Dat is bijvoorbeeld naar voren gekomen bij bepaalde economische programma’s voor vrouwen. Zo kregen de vrouwen microkrediet, maar moesten ze  dat van hun mannen aan hen afdragen. Vervolgens zaten de vrouwen met de gebakken peren op het moment dat de lening terugbetaald moest worden, en kregen ze bovendien vaak nog te maken met extra huishoudelijk geweld gedurende het proces.

6. Prijseffecten (8 punten)

Door externe hulp kunnen bepaalde zaken sterk van prijs veranderen: dit noemen we prijseffecten. Zo wordt door voedselhulp voedsel veel goedkoper: dat is goed voor consumenten, maar nadelig voor lokale boeren die hun producten niet meer kwijt kunnen. Maar door externe interventies kunnen zaken ook heel duur worden, iets wat de Adviesraad Internationale Vraagstukken ook in haar laatste advies over ‘sociale bescherming’ beschreef. De prijzen van levensmiddelen gingen zo erg omhoog in bepaalde afgelegen Filipijnse dorpen waar veel ‘cash transfers’ naartoe gingen dat de kinderen van families die geen ‘cash transfers’ ontvingen met meer honger naar bed gingen.

7. Migratie & hervestiging-effecten (5 punten)

Migratie-effecten: veel mensen kunnen naar een gebied trekken als er een succesvol ontwikkelingsproject is. Maar er is ook een keerzijde: mensen kunnen juist (al dan niet gedwongen) hervestigd worden als met ontwikkelingsgeld bijvoorbeeld een plantage-project wordt gesteund en er ruimte moet worden gemaakt.  Omdat deze migranten vaak letterlijk buiten het blikveld van de evaluatoren vallen (bij nul- of eindmeting) blijven deze effecten maar al te vaak buiten beeld.

8. Conflict-effecten (2 punten)

Gesproken kan worden van een ongepland conflict-effect als door de externe interventie extra spanningen optreden, bijvoorbeeld tussen ontvangers-  en niet ontvangers, helemaal als er (etnische) spanningen zijn tussen deze twee groepen. Gelukkig lijkt het dat organisaties in toenemende mate een ‘conflict-sensitieve’ manier van werken nastreven. De grote blunders van organisaties die onverhoopt conflicten stimuleren door per ongeluk bepaalde etnische groepen voor te trekken, zien we in de latere evaluaties van IOB niet meer terug.

9. Nationalistische terugslag-effect (zero points!)

Wat mij verbaasde is dat we in geen enkele van de evaluaties  het ‘nationalistische terugslag-effect’ aantroffen, terwijl dat in de academische literatuur zeer aanwezig is. Zo zijn er veel aanwijzingen dat sommige lokale leiders het maar al te goed uitkomt als westerse organisaties opkomen voor democratie of vrouwenrechten: ze kunnen hun eigen legitimiteit versterken door dit af te doen als buitenlandse inmenging, en grijpen soms juist harder in. Helaas vallen deze terugslag-effecten echt nog buiten het blikveld van de evaluatoren: en zoals we in Afghanistan zien kan deze blinde vlek ons (en onze partners) duur komen te staan.

10. Slechte-uitvoeringseffecten (35!)

Een apart type van bijwerkingen zijn de slechte-uitvoeringseffecten. Het zijn nodeloze effecten, die louter plaatsvinden door een slechte uitvoering. Qua aantal voorbeelden in IOB evaluaties zouden deze effecten eigenlijk de tweede plek bemachtigen (35 stuks), maar omdat ze te voorkomen zijn zet ik ze met een speciale vermelding op plek 10. Een voorbeeld van een slecht-uitvoeringseffect betreft de competitie tussen donoren: door slechte coördinatie trainen ze vaak dezelfde mensen die telkens weer per diems (dagvergoedingen) opstrijken (zo bleek ook uit de IOB Kunduz evaluatie).

Vaak zeggen beleidsmakers en evaluatoren dat ze niet weten waar ze naar moeten kijken als ze gevraagd wordt rekening te houden met ongeplande effecten of deze te evalueren. Met deze top-10 in de hand is dat in ieder geval geen geldig excuus meer.

 In deze columnserie licht Dirk-Jan Koch op persoonlijke titel eens per twee maanden een onderwerp uit van het onderzoeksproject ‘Ongeplande effecten van internationale samenwerking’. Deze column is gebaseerd op een presentatie die het onderzoeksteam van het Center for Global Challenges van de Universiteit van Utrecht (Jolynde Vis, Maria vd Harst, Elric Tendron en Prof. Joost de Laat)  in juli 2021 gaf aan het IOB. De cijfers tussen haakjes betreft het aantal keren dat een bepaald effect is aangetroffen in IOB evaluaties. Dat een effect minder vaak aangetroffen wordt, betekent niet dat het ook daadwerkelijk minder prevalent is: het kan wellicht ook gewoon een blinde vlek zijn van evaluatoren. Daarover volgende keer meer.

 

Top 10 of unintended effects of international cooperation

What are the ten most  prevalent unintended effects of international cooperation? Dirk Jan Koch, together with the Center for Global Challenges of Utrecht University, has analyzed all evaluations of the Policy and Operations Evaluation Department (IOB) of the Ministry of Foreign Affairs since the turn of the century. That’s how he got to the next top 10.

1. Catalytic spill-over effects (55 points)

The catalytic effects are definitely number 1 and are head and shoulders above the rest in terms of frequency. When we think of unplanned effects, we only think of negative side effects, but that is not correct. Think for instance about medicines. They can also have positive side effects: Viagra was originally intended to lower blood pressure. Catalytic effects occur when an intervention sets a positive chain reaction in motion, ultimately achieving more than expected. This also applies to international cooperation, for example in the field of women’s rights. You want to strengthen women’s rights because it is worth pursuing in itself, but you then see that child mortality is also reduced as a result: a catalytic effect.

2. Governance Effects (20 points)

The second place is taken by governance effects (side effects that have an impact on the quality of governance). At the family birthday you may hear about this if you are told that you are involved in development aid. “Aid only makes corruption in those banana republics worse,” I once heard my uncle say. But what is striking is that governance effects are often positive. When recipient governments see that a foreign-backed reform is working in one province, they often scale it up to other provinces. So, yes ‘governance effects’ are important, but in a more balanced way than is often thought.

3. Leakage Effects (19 points)

Unfortunately, leakage effects are all negative and take the bronze medal. There is a leakage effect (some call it a waterbed effect) if an intervention seems to solve a problem, but it is actually only relocated. I described an example of this in an earlier column ‘Poaching local personnel‘. Within international cooperation you see it, for example, in capacity building programmes: you strengthen the NGO; you hire extra people, you give them extra training, but… you took these employees away from the national government. This weakens the government and moves the capacity problem instead of solving it.

4. Behavioral Effects (16 points)

The behavioral effects are just fell short of a medal! You can speak of unplanned behavioral effects if those involved in aid programs behave differently than you expected. The erosion of intrinsic motivation when money is given for something that is normally provided free of charge exemplifies this. Imagine: you always wanted to protect the forest where you live, but now you get money from the World Bank for 2 years if you don’t cut down the forest. Then what happens after 2 years when the World Bank payments end? All too often it turns out that intrinsic motivation decreases and deforestation increases.

5. Marginalization Effects (11 points)

Isn’t international cooperation supposed to reduce inequality? Yes indeed. Yet it appears that it can actually increase marginalization, and that aid can further weaken the position of the vulnerable. This has emerged, for example, in certain economic programs for women. For example, the women received microcredit, but they had to transfer the loans straight to their husbands. Subsequently, the women were left with the problems when the loan had to be repaid, and often had to deal with additional domestic violence in the process.

6. Price Effects (8 points)

External interventions can induce changes in prices: we call this price effects. Food aid, for example, makes food much cheaper: that is good for consumers, but disadvantageous for local farmers who can no longer sell their products. But external interventions can also make things very expensive, as the Advisory Council on International Affairs also described in its last advisory report on ‘social protection’. Food prices went up so much in certain remote Philippine villages that more children of families who did not receive “cash transfers” went to bed hungry.

7. Migration & Resettlement Effects (5 points)

Migration effects: Many people can move to an area if there is a successful development project. But there is also a flip-side effect: the resettlement effect. People can be resettled, sometimes forcibly if, for example, a plantation is started with development funding and the local population needs to get out of the way. Because these migrants/resettled populations often literally fall outside the scope of the evaluators during a baseline or final measurement, these effects all too often remain out of the picture.

8. Conflict Effects (2 points)

One can speak of an unplanned conflict effect if extra tensions arise as a result of the external intervention, for example between recipients and non-recipients, especially if there are (ethnic) tensions between these two groups two start with. Fortunately, it seems that organizations are increasingly pursuing a ‘conflict-sensitive’ way of working. The major blunders of organizations that unexpectedly stimulate conflict by accidentally favoring certain ethnic group over others  are no longer reflected in the later evaluations of IOB.

9. Nationalist backlash effect (zero points!)

What surprised me is that we did not find the ‘nationalist backlash effect’ in any of the evaluations, while it is very present in the academic literature. For example, there are many indications that some local leaders are only too happy if Western organizations stand up for democracy or women’s rights: they can strengthen their own legitimacy by dismissing this as foreign interference, and sometimes orchestrate a virulent backlash. Unfortunately, these backlash effects are really a bind spot of the evaluators: and as we see in Afghanistan, this blind spot can cost us (and our partners) dearly.

10. Poor-performance Effects (35!)

A separate type of side effects are the poor performance effects. They are needless effects, which only occur through poor execution. In terms of the number of examples in IOB evaluations, these effects would actually take second place (35 pieces), but because they are preventable I put them on the 10^th spot with a special mention. An example of a poor performance effect concerns the competition between donors because of poor coordination, they often train the same people who get subsequently multiple per diems (as was also apparent from the IOB Kunduz evaluation).

Often, policy makers and evaluators say they don’t know what to look for when asked to consider or evaluate unintended effects. With this top 10 in hand, that is in any case no longer a valid excuse.

In this column series, Dirk-Jan Koch, in a personal capacity, discusses a subject of the research project ‘Unplanned effects of international cooperation’ once every two months. This column is based on a presentation that the research team of the Center for Global Challenges of Utrecht University (Jolynde Vis, Maria vd Harst, Elric Tendron and Prof. Joost de Laat) gave to the IOB in July 2021. The figures in brackets concern the number of times a certain effect has been found in IOB evaluations. The fact that an effect is found less often does not mean that it is actually less prevalent: it may also simply be a blind spot for evaluators. More on that next time.