journalistiek over mondiale samenwerking

Een staat die zorgt, schoolt en waar nodig de klappen van de coronacrisis opvangt. De roep om een sterke, actieve overheid klinkt vanwege de pandemie wereldwijd steeds luider. Steun voor de publieke sector lijkt terug van weggeweest – maar zien we dat ook in de ontwikkelingshulp?

De vaccinatiekloof groeit met de dag. Niet alleen kapen rijke landen de coronavaccins voor de neus van minder welvarende landen weg, de vaccins die in ontwikkelingslanden terechtkomen, kunnen niet altijd worden gebruikt. Zo moest Zuid-Soedan 59.000 doses van AstraZeneca vernietigen omdat de houdbaarheidsdatum op korte termijn al was verstreken.

Ook andere Afrikaanse landen stuurden duizenden doses die niet op tijd konden worden verwerkt terug naar donoren. De oorzaken verschillen per land en plaats. Zo nekte in Congo niet alleen de slechte infrastructuur de vaccinatiecampagne, maar zorgde – net als elders – een stortvloed aan nepnieuws ervoor dat mensen zich niet willen laten vaccineren.

Falende gezondheidszorg, een tekort aan betrouwbare informatie, onvoldoende opgeleid medisch personeel of een parlement dat treuzelt met het goedkeuren van gedoneerde vaccins; zonder goed functionerende publieke voorzieningen hapert in veel ontwikkelingslanden de bestrijding van de pandemie.

De bevolking is er de dupe van. Voor het eerst in ruim twintig jaar voorspelt de Wereldbank dat vanwege covid-19 de extreme armoede in 2021 weer zal toenemen. De verwachting is dat de steeds dieper wordende vaccinatiekloof die trend zal versterken. ‘De overheid heeft ons tijdens deze pandemie compleet aan ons lot overgelaten’, zei een activiste uit Brazilië, dat een van de hoogste coronasterftecijfers kent, eerder tegen mij in een interview.

Eenzelfde teleurstelling in de overheid komt naar voren in een artikel van de Washington Post, over een onderzoek naar de perceptie in vijf West-Afrikaanse landen (Benin, Liberia, Niger, Senegal en Togo) van het coronabeleid. Een meerderheid van de respondenten zegt blij te zijn met de lockdowns, maar geeft ook aan de eigen overheid niet te vertrouwen bij het bestrijden van de pandemie.

Volgens de respondenten verdelen ambtenaren hulpmiddelen oneerlijk, stelen ze hulpmiddelen die bedoeld zijn voor de pandemiebestrijding, kan de overheid niet worden vertrouwd bij het verstrekken van nauwkeurige covidstatistieken, kan ze niet voor veilige vaccins zorgen en gebruiken ambtenaren de pandemie om hun eigen macht te vergroten.

Roep om sterke staat

Goede gezondheidszorg, goed onderwijs en transparante instituties blijken tijdens deze crisis cruciaal. ‘De lessen die zijn getrokken uit de pandemie in Afrika’, zo klinkt het in de woorden van George Mukundi Wachira, professor in het publieksrecht aan de Universiteit van Kaapstad, ‘tonen aan dat zonder bekwame, verantwoordelijke, inclusieve en participerende regeringen het effectief aanpakken van hedendaagse uitdagingen zoals pandemieën een utopie zal blijven.’

Netsanet Yirgu Tebeza, een vertegenwoordiger van de lokale overheid in Ethopie. credit: IRC

Een overheid die zorgt, schoolt en waar nodig de klappen van de pandemie opvangt. Sinds de uitbraak van coronacrisis klinkt de roep om een actieve overheid, een overheid die voor een gezonde publieke sector zorgt, steeds luider. Zo ook in Nederland. Volgens de website van de Rijksoverheid heeft 57 procent van de burgers behoefte aan een overheid die meer sturing biedt – en ook bij partijen die altijd voor een kleine rol van de overheid hebben gepleit, klinkt dat nu op.

Zo is bij de VVD een sterke overheid de nieuwe slogan geworden. Tijdens een Kamerdebat over corona in april, zei premier Rutte dat hij in een sterke staat gelooft ‘als schild voor de zwakke’. De premier hield een lofzang op de publieke sector en een sterk overheidsbeleid. ‘Goede gezondheidszorg, goed onderwijs en sterke publieke voorzieningen, daar voel ik me als liberaal zeer bij thuis.’

Die beweging is niet nieuw; ook voor de coronacrisis klonk steeds vaker dat de overheid meer regie moet pakken. Op nationaal niveau is er bijvoorbeeld de roep van gemeenten voor landelijk beleid om de lerarentekorten of de woningnood aan te pakken. En in de Urgenda-zaak wordt de overheid op haar taak gewezen om een klimaatvriendelijke toekomst voor burgers te garanderen.

Internationaal vind je een stoet economen (denk aan Stiglitz, Piketty, Mazzucato of Raworth) die pleit voor een – vaak door de overheid aangezwengelde – eerlijker herverdeling van rijkdom. Met de oproep van de Amerikaanse president Biden voor een wereldwijde minimumbelasting voor multinationals als recent praktijkvoorbeeld.

Jarenlang werd op onderwijs bezuinigd binnen ontwikkelingssamenwerking. credit: Peter McIntyre

Maar wat betekent deze vraag naar herverdeling en herwaardering van de publieke sector voor de internationale samenwerking? In een onlineserie met achtergrondverhalen en interviews diept Vice Versa het de komende maanden verder uit. Is het in de ontwikkelingssamenwerking tijd voor eenzelfde herwaardering van de publieke sector? Gaan we weer meer samenwerken met nationale en lokale overheden die verantwoordelijk zijn voor de publieke sector?

Meer handel dan herverdeling

Wie naar het ontwikkelingsbeleid van pakweg de afgelopen vijftien jaar kijkt, zal eerder een beweging weg van de overheid constateren. ‘Meer aandacht voor publieke sectoren? Dat is niet wat je de laatste jaren in de Nederlandse ontwikkelingshulp hebt zien gebeuren’, zegt Robert Lensink, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen met een focus op ontwikkelingsfinanciering.

Volgens hem is er vooral meer aandacht gekomen voor het Nederlandse belang binnen de ontwikkelingssamenwerking: ‘Meer en meer hulp gaat naar het stimuleren van handel of wordt gebruikt om veiligheidsdoelen te stimuleren, zoals het tegengaan van migratie.’

Ontwikkelingssamenwerking moet goed zijn voor Nederland, lezen we ook in de beleidsnota Investeren in Perspectief van minister Kaag, uit 2018. Hulp kan worden gekoppeld aan handel, het ondersteunen van ondernemerschap en het creëren van banen in de private sector. Waarbij meer middelen zijn gereserveerd voor projecten van het maatschappelijk middenveld en de private sector.

Verpleegkundigen in Ghana. Credit: Peter McIntyre

De weerslag ervan is dat door afgelopen kabinetten op zaken als onderwijs, gezondheidssystemen en publieke voorzieningen juist is bezuinigd. Een ontwikkeling waar niet alle hulp- en gezondheidsexperts blij mee zijn, zo valt in een artikel van Vrij Nederland te lezen. Die bezuinigingen op publieke voorzieningen wreken zich nu, in de internationale bestrijding van de pandemie.

‘Het versterken van gezondheidszorgsystemen wereldwijd is een van de beste manieren om een uitbraak niet tot een pandemie te laten uitgroeien’, zeggen experts in dat artikel. ‘Helaas’, constateert Koos van der Velden, hoogleraar in de volksgezondheid aan het Radboudumc, ‘is het Nederlandse ontwikkelingsbeleid sinds 2012 op andere zaken gericht geweest.’ De hulp is gekoppeld aan ‘dat waar Nederland goed in is’, zoals voedselzekerheid, watermanagement en de rechtsorde. ‘Op onderwijs en gezondheidszorg is juist bezuinigd.’

Ondermijning van ontwikkeling

Die bilaterale hulp, waar overheden direct de regering van een ander land steunen qua publieke voorzieningen, is al even op zijn retour. Zo is Nederland gestopt met de meeste begrotingssteun aan partnerlanden. ‘Je ziet dat er minder geld direct naar overheden gaat’, zegt Jorrit Oppewal, voormalig beleidsmedewerker Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking bij GroenLinks. Nu werkt hij bij The Broker.

‘Maar 1,4 procent van het ODA-budget, om precies te zijn’, vervolgt hij. ‘Dat is wat er nog aan bilaterale hulp wordt gegeven, gericht op het versterken van de publieke sector.’ Zie het HGIS-jaarverslag over 2020. Natuurlijk stroomt er via multilaterale clubs zoals de VN of de Wereldbank nog wel Nederlands geld naar overheden van ontwikkelingslanden, ‘maar de steun aan publieke sectoren is afgenomen’.

Als ontwikkelingseconoom werkte Oppewal acht jaar lang in Mozambique, onder meer voor het ministerie van Landbouw. Als hij in die jaren ergens van overtuigd is geraakt, dan is dat van het belang van een goed functionerende overheid. Wie een bijdrage wil leveren aan de ontwikkeling van een land, heeft een overheid nodig die werkt.

‘Neem de landbouw’, zegt hij. ‘Je kunt nog zóveel prachtige projecten van ngo’s en private initiatieven steunen, maar uiteindelijk heb je een ministerie nodig om overkoepelend beleid te voeren. Anders valt alles als los zand uit elkaar.’

Sterker nog: wie de publieke sector links laat liggen, kan de ontwikkeling van een land zelfs ondermijnen, volgens deze econoom. Pijnlijk vond hij het om in zijn tijd op het Mozambikaanse ministerie steeds weer te zien hoe kundige, hardwerkende ambtenaren bij de publieke zaak werden weggekaapt door beter betalende ngo’s en bedrijven – met het geld van buitenlandse donoren, welteverstaan.

Bilaterale hulp is soms complex, inefficiënt en vatbaar voor corruptie, maar dat betekent niet dat we er dan maar helemaal mee moeten stoppen, zegt Oppewal. Hij krijgt nu soms het idee dat donoren en ambassades uit angst dat het zou misgaan maar liever helemaal geen bilaterale hulp geven.

‘Maar je kunt heel veel tussenstapjes zetten om de publieke sector te steunen’, zegt hij. ‘Zo kun je kiezen voor sectorale begrotingssteun, of heel direct een ministerie of departement steunen. En daarbij zijn allerlei varianten mogelijk, met meer of minder controle.’

In de hernieuwde aandacht staan

Of er in Den Haag en op de ambassades ook langzaam weer meer aandacht voor die publieke sector komt? De laatste keer dat GroenLinks-Kamerlid Tom van der Lee het onderwerp in een debat bij de minister neerlegde, in april, proefde Oppewal voor het eerst wat meer interesse. Daarbij lijkt een recent rapport van de Adviesraad Internationale Vraagstukken over sociale vangnetten de rol van de overheid te benadrukken.

In een begeleidende brief van minister Kaag staat te lezen dat sociale vangnetten, zoals cashtransfers, pensioenen en schoolmaaltijden, in Afrikaanse landen ontzettend belangrijk zijn gebleken in het afgelopen coronajaar. Volgens de AIV is het ontwikkelen en in stand houden van deze vormen van sociale bescherming nodig en het meest duurzaam als dat via overheden gebeurt.

Nnuro Ameyaw Duochia Kah (rechts), regionaal parlementslid ,in gesprek met ambtenaar James Ata Era in Wamahinso. credit: Peter McIntyre

Dat juist de pandemie die hernieuwde aandacht voor de publieke sector in de ontwikkelingshulp kan aanzwengelen, klinkt hoogleraar Lensink niet onlogisch in de oren. De pandemie is volgens hem een sombere illustratie van de ongelijkheid die de wereld kenmerkt, waarbij in Indonesië het medisch personeel ongevaccineerd in de overvolle ziekenhuizen werkt, terwijl wij in Europa al praten over een derde prik.

Lensink, die blijft benadrukken dat hij geen harde uitspraken kan doen zonder uitgebreid onderzoek, wil daar tot slot nog wel iets over kwijt: ‘Wat dit alles in ieder geval leert’, zegt hij, ‘is dat onderwijs en gezondheidszorg cruciale sectoren zijn. Zonder te weten wat precies de effecten zijn, dus met slagen om de arm, kan ik wel voorspellen dat het versterken van de gezondheidszorg in een land met ontwikkelingshulp betere effecten zal hebben voor de sociale bescherming van mensen dan wanneer we het bedrijfsleven gaan stimuleren.’