journalistiek over mondiale samenwerking

Voor echte ontwikkeling heb je een sterke overheid nodig, dat maakt de pandemie ons nog eens duidelijk. Een pijnlijke les, volgens ontwikkelingsexpert Nicholas Awortwi, maar een nodige: ‘Het idee dat de private sector voorop kan gaan, is weer een mythe gebleken.’ 

Zonder een goede publieke sector is een land nergens, zo simpel is het, zegt Nicholas Awortwi – en deze wetenschapper in ontwikkelingsmanagement en lokaal bestuur weet waar hij over spreekt. Awortwi is directeur van het Institute of Local Government Studies in Ghana en leidt het in Den Haag gevestigde African Governance Institute. Ook is hij lid van de stuurgroep van het kennisplatform INCLUDE.

Pendelend tussen Europa en Afrika beweegt hij zich tussen vele verschillende ontwikkelingswerelden; van lokale Ghanese overheden tot aan de mega-ontwikkelingsprojecten van donoren als het IMF en de Wereldbank. Vice Versa spreekt hem als hij in Ghana zit, ’s morgens om acht uur, nog voor zijn eerste vergadering van die dag.

Nicholas Awortwi

‘Een serie over de herwaardering van de publieke sector, dat is heel goed’, steekt Awortwi direct van wal. ‘Het is de belangrijkste actor voor het op gang brengen en het reguleren van ontwikkeling. Het is de publieke sector die initieert, die zaken oppakt die andere sectoren links laten liggen, vaak omdat er geen winst mee te behalen valt. De publieke sector geeft de richting aan en dan kunnen andere actoren, zoals de private sector, aansluiten.’

Hij kent geen enkel land dat zich ooit heeft ontwikkeld zonder dat de overheid vooropliep. ‘Al leek de laatste jaren de ideologie te heersen dat het de particuliere sector is die ontwikkeling kan leiden. Dat ontwikkeling, zoals het creëren van banen, uit die private hoek moet komen. Maar voor zover ik weet geeft de geschiedenis er geen voorbeelden van.’

Heeft de pandemie het idee dat de private sector leidend moet zijn beïnvloed?

‘Het heeft heel de kwestie van de rol van de publieke sector naar voren gebracht. In de situatie waarin de wereld zich nu bevindt, is die rol cruciaal gebleken. Aan het begin van de pandemie hebben veel werkgevers mensen ontslagen. Wie schoot die mensen te hulp? De overheid. Die kwam met subsidies en vangnetten voor de allerarmsten, die zorgde er met steunmaatregelen voor dat bedrijven konden overleven.’

Zien we wereldwijd actievere overheden?

‘Dat denk ik wel. Hier in Accra kreeg men te maken met zeer strikte lockdowns. Voor veel inwoners, die hun brood in de informele sector verdienen, was het verschrikkelijk moeilijk. De overheid moest eten uitdelen, mensen stonden met duizenden in de rij voor die hulp. Ook hier zag je hoe belangrijk de publieke sector is voor het garanderen van het algemeen welzijn en als first responder wanneer zaken mislopen.’ 

Zou de waardering voor de publieke sector ook een sterkere positie moeten krijgen in ontwikkelingsprogramma’s?

‘Voor die vraag moeten we eerst naar de geschiedenis kijken’, zegt hij. ‘Daar zien we hoe de geïndustrialiseerde landen ooit zijn begonnen, met de staat als drijvende kracht achter veel van hun industrialisatieprogramma’s. Zelfs bij kleinere landen, zoals Nederland, had de publieke sector een leidende rol.

‘Veel ontwikkelingslanden, met name in Afrika, zijn in de jaren zestig en zeventig met eenzelfde proces begonnen. Destijds was de particuliere sector nog erg klein, dus het was de staat die ontwikkeling moest initiëren – en dat gebeurde ook. Natuurlijk ging dat ook gepaard met grote uitdagingen. De Wereldbank en het IMF introduceerden daarop in de jaren tachtig een nieuwe ideologie, die van “het is niet de zaak van de overheid om zaken te doen”.

‘Daarin was het de particuliere sector die de leiding moest nemen. Veel beleidsmakers in Afrika raakten enthousiast over die nieuwe liberale, ideologische verschuiving. En vanaf dat moment zou de publieke sector zich grotendeels afzijdig van ontwikkelingsvraagstukken houden.’ 

Met tot gevolg?

‘Door die verschuiving zitten we nu in een situatie waarin de vooruitgang hapert, in een situatie waarin – bijvoorbeeld – niet voldoende banen worden gecreëerd. Intussen is de publieke sector te lui geworden om ontwikkelingsdoelen te initiëren.

‘Het heersende idee is dat de Afrikaanse regeringen slecht in zakendoen zijn, omdat we dat in het verleden hebben gezien. En omdat Afrikaanse overheden volgens dat heersende idee niet in staat zijn om te veranderen, kunnen ze ook niet voorop gaan in de ontwikkeling van landen.’ 

U noemt het huidige tekort aan banen in veel landen een gevolg ervan? 

‘Het creëren van banen is een van de grootste uitdagingen voor veel ontwikkelende landen. Voor banen heb je productieve sectoren nodig, zoals agricultuur. Volgens het liberale idee moet niet de overheid, maar de private sector voorop gaan in het ontwikkelingen van die sectoren.

‘Maar nu weten we dat in arme landen negentig procent van die private sector uit micro-ondernemingen bestaat. Voor echte ontwikkeling heb je wat grotere bedrijven nodig, het mkb – dan red je het niet met de kleintjes. Dus als het IMF of de Wereldbank zegt: “Laat de private sector voorop gaan”, over wie of wat hebben ze het dan? Welke private sector? Baancreatie is voor de private sector ook geen doel op zich, die is alleen geïnteresseerd als het geld oplevert.’

Wat zou de boodschap moeten zijn? 

‘Ik zou willen zeggen: laat de overheid een leidende rol in deze productieve sectoren spelen. Als de particuliere sector dan aanhaakt, in de vorm van een partnerschap, dan is dat prima. Maar als we de private sector moeten laten leiden, dan gaan we nog heel lang wachten.

‘We moeten dus voorbij dat idee van de staat als een actor die er enkel is om een gunstig klimaat  voor particuliere ondernemingen te scheppen. In een wereld waarin de kloof tussen arm en rijk, tussen stad en regio steeds groter wordt, heb je een overheid nodig om de boel te overbruggen.’

 Betekent dat ook dat donoren anders moeten kijken? 

‘Jazeker, er is een shift nodig in de programma’s van donoren. Ook nu zie ik nog veel grote EU-ontwikkelingsprogramma’s voorbijkomen die zich helemaal op de private sector richten. Die overheden zijn allemaal corrupt, dus geven we ons geld liever aan bedrijven en het middenveld, is de gedachte.’

Over die corruptie: zijn de zorgen volstrekt ongegrond?   

‘Ik wil een tegenvraag stellen: is in al die jaren dat we de private sector zo belangrijk hebben gemaakt en hebben gesteund, de corruptie niet juist toegenomen? It takes two to tango. Hoe meer de private sector bij overheidsinstituties binnenkomt, hoe meer corruptie je ziet. Als er nieuwe ziekenhuizen gebouwd moeten worden, springt de private sector erop in en brengt corrupte dynamiek met zich mee. Er worden een paar overheidsfunctionarissen omgekocht en vervolgens slechte infrastructuur gebouwd.’

Wat moet er wel gebeuren? 

‘We moeten de capaciteit van onze overheden versterken. De overheid moet kunnen reguleren, faciliteren en zakendoen als het nodig is. De overheid moet sterk genoeg zijn om corruptie te bestrijden, van haar eigen werknemers en die van bedrijven. Vervolgens moet de overheid zorgen dat het midden- en kleinbedrijf kan groeien en samenwerkingen zoeken.’

Vóór de pandemie lieten veel Afrikaanse landen goede groeicijfers, zegt Awortwi. ‘Maar zoals we weten profiteert niet iedereen ervan, veel mensen vallen tussen de kieren van wat we ontwikkeling noemen. Ouderen zien zichzelf op hun oude dag terug zonder enige vorm van sociale bescherming, jongeren zijn massaal werkloos – en dan hebben we het nog niet eens over klimaatverandering en hoe dat mensen kwetsbaar maakt! In deze situatie heb je een gezonde overheid nodig die mensen kan helpen.’ 

Eerder zei u dat de pandemie de noodzaak van een sterkere overheid duidelijk heeft gemaakt. Zien we die herwaardering in sommige ontwikkelingsprogramma’s niet ook al terug? 

‘Nou, je ziet dat er in Nederland nu eindelijk aandacht komt voor sociale vangnetten in het ontwikkelingsbeleid. We zien dat de Nederlandse overheid sociale bescherming in ontwikkelingslanden steunt. Het is een nieuwe ontwikkeling en ik denk dat het goed nieuws is.’

U vertelde net dat Engeland al langer met sociale zekerheid bezig is. Hoe zit het met de grote donoren, zoals de Wereldbank en het IMF? Die hebben het afgelopen pandemiejaar heel veel leningen uitgegeven. Gaan die gepaard met de klassieke bezuinigingen op de publieke sector of zien we ook dáár een verschuiving?

‘Dat laatste. Het idee dat je zowel sociale als economische sectoren moet steunen, heeft de laatste jaren aan terrein gewonnen – ook bij de Wereldbank en het IMF. Zo zijn de huidige leningen deels bedoeld om sociale vangnetten te creëren. De Wereldbank geeft tegenwoordig geld aan cashtransferprogramma’s. Nou, dat is nieuw, hoor: dat is een flinke ideologische shift, in de jaren tachtig werd gezegd dat het pure geldverspilling was.

‘De bezuinigingseisen zijn er vaak nog wel, maar je merkt dus verandering op. Ook in de landen zelf, daar is onderwijs en gezondheidszorg nu echt een prioriteit. In Ghana zijn het afgelopen jaar meer dan honderd nieuwe ziekenhuizen gebouwd.

‘Zonder onze gezondheidssector en de sociale sectoren kan de economische sector niet eens functioneren. Dat is een harde waarheid die de pandemie naar boven heeft gebracht; een waarheid die we eigenlijk al kenden, maar die lange tijd is genegeerd. Zo bezien zorgt de pandemie nu voor een ruw ontwaken.’