journalistiek over mondiale samenwerking

De overproductie van melk leidt in Nederland niet alleen tot een stikstofcrisis, maar de export van melkpoeder naar Afrika lijkt óók weinig goeds te doen: lokale boeren kunnen er niet mee concurreren. Dat gebeurt nu ook in Kenia, zeggen betrokkenen daar. Aan de andere kant stak Nederland veel ontwikkelingsgeld in de Afrikaanse melkveesector – hoe valt dat te rijmen? Deel één van een tweeluik. 

Op de pakjes en zakjes waarin wereldwijd – van Azië tot Afrika – Nederlandse zuivel wordt verkocht, siert vaak een plaatje van een frisse, groene wei, met koeien, in dat verre en platte land. En die koeien produceren veel melk, heel veel melk.

Sinds in 2015 de melkquota zijn afgeschaft, groeide de Nederlandse melkproductie sterk en werden melkveebedrijven grootschaliger. Dat is niet alleen mede de oorzaak van de stikstofcrisis waar Nederland nu in zit, maar leidde ook tot problemen in het buitenland. De invoer van soja voor veevoer uit Latijns-Amerika leidt tot ontbossing, maar ook de export van melk naar het buitenland leidt tot problemen.

Twee derde van alle Nederlandse melk wordt geëxporteerd. Ondanks de subsidie die Nederlandse boeren krijgen, zijn de inkomens voor Nederlandse melkveehouders laag, omdat de wereldmarktprijs laag is. Het grootste deel van de export gaat naar Duitsland en andere buurlanden, maar zuivelbedrijven gingen ook op zoek naar nieuwe afzetmarkten, verder weg, om al die overtollige melk te kunnen verkopen.

Een billboard prijst melk aan langs de weg in Kenia

Zo heeft FrieslandCampina in West-Afrika fabrieken gebouwd waar het ingevoerde melkpoeder verwerkt wordt tot kleine zakjes oplospoeder of blikjes gecondenseerde melk, die tot in verre uithoeken aan de kant van de straat verkocht worden. Het voordeel daarvan is dat het een betaalbare bron van eiwitten naar arme mensen brengt, wat voor de voeding van kinderen belangrijk kan zijn.

Maar de ingevoerde melk is veel  goedkoper dan lokaal geproduceerde melk. Een groeiend deel van de import bestaat bovendien uit een poedermengsel van magere melk en palmolie – dat weer ontbossing veroorzaakt. Die kunstmelk is minder gezond en wordt in West-Afrika tegen een nog lagere prijs verkocht, vaak zonder dat consumenten weten dat het geen echte melk is.

Hoe FrieslandCampina de invoerlicentie behield

Tegen die lage prijs kunnen lokale veehouders in West-Afrika niet concurreren, concludeerde Oxfam België in het rapport Exporteer onze problemen niet. Een sterke melkveesector komt daar niet van de grond, wat heel veel boeren een inkomen en werkgelegenheid kost. Oxfam België wijt dat aan het Europese landbouw- en handelsbeleid, dat de overproductie van melk en de uitvoer van gesubsidieerde overschotten aanmoedigt.

Decennialang kon FrieslandCampina in Nigeria en Ivoorkust melkpoeder invoeren en verkopen, zonder daarvoor iets terug te hoeven doen, maar op zeker ogenblik stelde de Nigeriaanse overheid als voorwaarde dat internationale zuivelbedrijven ook lokaal melk moesten inkopen, om zo de ontwikkeling van een lokale melksector op gang te brengen. Voorheen waren er circa dertig van die bedrijven in Nigeria actief – dat aantal is na de maatregel gedaald tot zes. Het lukte ze lang niet allemaal om lokaal melk in te kopen.

Om een lokale productieketen op te zetten en boeren te trainen, vroeg FrieslandCampina bij de Nederlandse overheid om subsidie – en kreeg het, vanuit Ontwikkelingssamenwerking. Mede daardoor behield het zijn invoerlicentie en kon het in Nigeria melkpoeder blijven invoeren. De vraag is of Nederland niet met de ene hand ontwikkelingsgeld uitgaf om een sector op te bouwen, om die met de andere hand door de invoer van melkpoeder kapot te maken.

‘Je kunt je inderdaad afvragen of dat wel coherent beleid is’, zegt Jan van der Lee. Bij Wageningen Livestock Research, dat bij de universiteit hoort, is hij expert op het gebied van melkveehouderij in Afrika. ‘Er is niets mis met subsidie geven om een sector op te bouwen, maar het is de vraag hoe hard de Nederlandse overheid met FrieslandCampina heeft onderhandeld over hoeveel lokale melk er ingekocht moest worden en hoeveel melk het mocht blijven invoeren. Zijn er harde eisen gesteld, of was het achteraf van “o, het is niet gelukt, jammer en bedankt voor de miljoenen”. Het is ook de vraag of het ministerie en de ambassades na alle bezuinigingen nog voldoende inhoudelijke capaciteit in huis hebben om dat soort afwegingen te kunnen maken.’

Keniaanse sector bedreigd

Ook in Kenia vormt de invoer van goedkoop melkpoeder een bedreiging voor de melkveesector, zegt Bockline Bebe, hoogleraar in de veehouderijsystemen aan Egerton University en goed bekend met de Keniaanse melkveesector. Anders dan in West-Afrika is de melkveehouderij in Oost-Afrika een economisch belangrijke sector, waar miljoenen boeren in werken en die goed is voor vier procent van het Keniaanse bnp.

Politiek is de sector ook van belang, want al die boeren vormen een belangrijk deel van het electoraat. Leden van de (politieke) elite blijken regelmatig eigenaar van een grootschalig melkveebedrijf of hebben belangen in de melkverwerkingsindustrie – zo is de broer van oud-president Kenyatta eigenaar van de grote zuivelfabriek Brookside. In Kenia heerst een melkcultuur, elke Keniaan drinkt melk in de thee. Het is, kortom, een zeer interessante markt voor internationale zuivelbedrijven en voor leveranciers van machines, apparaten of diensten in de melkveehouderij.

Een Keniaanse jongen drinkt melk

‘De productiekosten van melk zijn hier hoog’, zegt professor Bebe. ‘Als er goedkopere producten binnenkomen, dan kan er een verschuiving in de keuze van consumenten plaatsvinden.’ Kenianen zouden dan eerder kiezen voor producten die van ingevoerd melkpoeder zijn gemaakt, en niet voor melk uit eigen land.

Ook vanuit Oeganda komt een dergelijk geluid. ‘Invoer van goedkope zuivel in Oost-Afrika heeft gevolgen voor de plaatselijke melkveehouders’, zegt Jane Nalunga, directeur van het Southern and Eastern Africa Trade Information and Negotiations Institute, een kritische ngo die eerlijke handel wil bevorderen. ‘Lokale melkveehouders krijgen daardoor een zeer lage prijs en worden in hun levensonderhoud bedreigd.’ Net als Bebe denkt Nalunga dat de invoer van goedkoop melkpoeder de kansen beperkt om in de zuivelsector van Oost-Afrika waarde toe te voegen aan de melk die er gemaakt wordt.

‘In het verleden heeft de overheid de markt met invoertarieven beschermd,’ vervolgt Bebe, ‘maar er is nu een handelsakkoord gesloten waarmee die tarieven zullen verdwijnen.’ Het openen van de markt is niet eerlijk, zegt Bebe, ‘want de invoer van melk uit de EU komt van boeren die veel subsidie kregen, dus die melk is goedkoop’.

Het verdrag waar Bebe het over heeft is een economisch partnerschapsakkoord dat tussen het Oost-Afrikaanse handelsblok en de EU is gesloten. De huidige tariefmuur van zestig procent zou kunnen komen te vervallen als de EPA, of een tijdelijke bilaterale aanpassing ervan, in werking treedt, vreest Bebe. Op dit moment geldt er een uitzondering voor zuivel in de EPA. Ook als de EPA in werking treedt, kan Kenia een invoertarief blijven heffen op zuivel. Maar dat zou kunnen veranderen, vreest Bebe dus. Het verdrag is nog niet in werking getreden, omdat andere Oost-Afrikaanse landen als Tanzania en Oeganda het verdrag nog niet ondertekend hebben.

In de tussentijd is Kenia onderhandelingen met de EU begonnen over een tijdelijke bilaterale aanpassing van het verdrag, waardoor de Keniaanse markt al eerder open zou kunnen gaan – ook dat loopt nog. Tegelijkertijd onderhandelt Kenia erover met de omringende landen in Oost-Afrika, want als Kenia zijn markt gedeeltelijk voor de EU opent, heeft dat gevolgen voor de rest. Naast de EU willen ook de Verenigde Staten toegang tot de Oost-Afrikaanse zuivelmarkt, zonder of tegen veel lagere importheffingen.

‘Dat is verwaarloosbaar’

De Keniaanse regering laat soms uitzonderingen toe op de bestaande tarieven. Als er door droogte weinig melk in eigen land wordt geproduceerd, mag een bepaald quotum melkpoeder van buiten Afrika ingevoerd worden tegen een veel lager tarief, om toch voldoende melk te hebben om aan de vraag te voldoen.

Een trotse boerin die haar koeien voedt

Cijfers van het CBS laten zien dat ondanks de tariefmuur de export van melkproducten van Nederland naar Kenia de laatste jaren sterk toeneemt. Tot 2015 was die bijna niets, maar in 2021 ging het om zeven miljoen euro en in de eerste drie kwartalen van 2022 bedroeg ’t het dubbele: veertien miljoen. ‘Die stijgende invoer verergert de schade’, zegt Bebe. ‘Het beperkt lokale investeringen in verwerkte zuivelproducten, verstikt de groei van de lokale zuivelindustrie en zorgt dat de arme Keniaanse melkproducenten en de zuivelcoöperaties die het moeilijk hebben onder druk komen.’

Jan van der Lee denkt dat de invoer van melkpoeder van buiten Afrika nu nog niet zo veel invloed op de Keniaanse sector heeft. ‘Kenianen geven gemiddeld honderd euro per persoon aan melk uit, per jaar. Die veertien miljoen euro aan invoer is maar 25 cent daarvan, dat is verwaarloosbaar.’ Het probleem in Kenia is eerder de slechte organisatie van de sector, denkt hij.

‘De meeste melk wordt in de informele sector geproduceerd, waar rauwe melk direct vanaf de boerderij wordt verkocht. Daarnaast is er een groeiende vraag onder de rijkere middenklasse naar zuivelproducten, en daar verdienen zuivelverwerkende bedrijven goed geld aan, maar er is geen vertrouwen in de markt. Boeren leveren aan verschillende coöperaties en coöperaties leveren weer aan verschillende verwerkende bedrijven, want ze zijn niet zeker of hun melk wel afgenomen wordt.’ Zo zijn de kosten in de keten heel hoog en is Keniaanse melk relatief duur.

De bedreiging voor de Keniaanse sector komt meer uit Oeganda, zegt Van der Lee, dat een vijfde van de in Kenia gedronken melk levert. ‘De interne Oost-Afrikaanse markt is een paar jaar geleden opengegaan. Boeren in Oeganda hebben meer land en de zuivelketen is er veel beter en efficiënter georganiseerd dan in Kenia, waardoor de boeren daar goedkoper kunnen produceren en hun overschot naar Kenia kunnen uitvoeren.’

Excuus om de markt te sluiten

Daar denkt Violet Matiru anders over, van de lokale milieuorganisatie Millennium Community Development Initiatives, die met BothENDS samenwerkt. Ze gelooft, net als veel andere Kenianen, dat Oeganda illegaal melkpoeder van buiten Afrika invoerde en dat stiekem aan Kenia doorverkocht. ‘Mijn broer zag bergen en bergen melkpoeder uit Nieuw-Zeeland in de zuivelfabriek van Brookside. Het wordt verwerkt en opnieuw verpakt en verkocht als verse melk of yoghurt. Mensen weten dat niet als ze het kopen… het ziet eruit als verse melk.’

Nederlandse deskundigen betwijfelen of er echt illegaal melkpoeder wordt ingevoerd via Oeganda. Van der Lee sluit het niet uit, maar denkt dat de toename van de invoer uit Oeganda een andere oorzaak heeft: dat de productie van melk in Oeganda veel efficiënter is, wat verklaart waarom er zoveel melk uit Oeganda komt. Het verhaal over de illegale invoer van melkpoeder zou een excuus zijn om de markt te kunnen sluiten. De aantijging van de illegale invoer leidde tot een handelsconflict tussen Oeganda en Kenia en de toenmalige president Kenyatta verbood de invoer van zuivel, maar de huidige president Ruto opende het gesprek weer en draaide die maatregel terug.

Als het handelsakkoord dat de EU met Oost-Afrika sloot in werking treedt en de tariefmuur verdwijnt, dan kan er veel meer goedkoop melkpoeder uit Nederland – of van elders – op de Keniaanse markt terechtkomen. Meerdere experts zeggen dat dat een serieuze bedreiging voor de grote melkveesector in Kenia zou zijn, waar een miljoen boeren in werken.

SNV heeft een groot melkproject in Kenia (credit:SNV IDH ISLA project)

Professor Bebe: ‘De Nederlandse zuivelindustrie maakt deel uit van de EU, en de EU heeft een beleid om eerst haar eigen industrieën en burgers te beschermen. Ik adviseer: predik wijn als je zelf ook wijn drinkt.’ Landen in Afrika moeten hun eigen markten kunnen blijven beschermen met importtarieven, aldus Bebe, om oneerlijke import van goedkope melk van gesubsidieerde EU-boeren te beperken.

Anton Jansen, die voor SNV in Kenia werkt en eerder leidinggaf aan een groot ontwikkelingsproject in de Keniaanse melkveehouderij, denkt ook dat als de Keniaanse zuivelmarkt niet meer met invoertarieven beschermd zou worden het een klap voor de lokale sector en de vele boeren zal zijn. ‘Het wordt dan heel moeilijk’, zegt hij, ‘om te concurreren tegen goedkopere zuivelproducten van een betere kwaliteit en smaak die worden geïmporteerd, maar ik denk niet dat Kenia het zover zal laten komen.’

Hij denkt dat de Keniaanse regering de markt hóe dan ook zal willen beschermen, zoals ze tot dusver doet. ‘Daarvoor zijn er te veel gevestigde belangen door de hele keten heen, en zijn er te veel huishoudens op het platteland afhankelijk van de zuivelsector voor hun inkomsten.’

Om concurrerend te zijn, moet de kostprijs van melk in Kenia omlaag en de kwaliteit omhoog. Dat was het doel van het door Nederland gesteunde ontwikkelingsprogramma van SNV in Kenia, een onderdeel van het Nederlandse hulp- en handelsbeleid. Critici zeggen dat Nederland een type landbouw promoot dat niet bij Kenia past en ze laken dat een Nederlandse lobby tot een wet tegen de verkoop van rauwe melk leidde, die miljoenen boeren schaadt. (Lees daarover meer in deel twee, binnenkort.)

Noot van de redactie

In een eerder versie van dit artikel stond dat de huidige tariefmuur van zestig procent die Kenia op zuivel heft komt te vervallen als het handelsverdrag EPA in werking treedt. Op dit moment geldt echter een uitzondering voor zuivel in het EPA-verdrag, dat nog niet in werking is getreden. Ook als de EPA in werking treedt, kan Kenia nog een tarief heffen op de invoer van zuivel.