journalistiek over mondiale samenwerking

Een door Nederland gesteund programma had tot doel de melkveesector in Kenia efficiënter te maken, maar critici zeggen dat het vooral om de ‘eigen’ bedrijven ging, en niet om ontwikkeling – dat is geen coherent beleid, stellen ze. Wat is waar? Slotdeel van het tweeluik. 

Lokale melkveeboeren in Kenia kunnen maar moeilijk met goedkoop ingevoerd melkpoeder concurreren, dat vooral uit buurland Oeganda komt, maar sinds een paar jaar groeit de import vanuit Nederland, België en Duitsland ook sterk. Om concurrerend te zijn, moet de kostprijs van melk in Kenia omlaag en de kwaliteit ervan omhóóg – dat was het doel van het door Nederland gesteunde ontwikkelingsprogramma Kenya Market-led Dairy Project (KMDP), van SNV. Het werd van 2012 tot ’19 als onderdeel van het Nederlandse hulp- en handelsbeleid gefinancierd.

Kleinschalige boeren vormen de ruggengraat van de Keniaanse zuivelsector, vertelt Anton Jansen, die tot 2019 de programmaleider was. Het grootste deel van de melk die zij produceren verkopen ze in de informele handel, als rauwe en onverwerkte melk, direct van boer naar consument, wat vooral op het platteland gebeurt.

Een ander deel gaat via de formele sector, waarin boeren hun melk aan coöperaties en zuivelverwerkende bedrijven leveren, die er verpakte gepasteuriseerde melk, lang houdbare melk, mala (een soort karnemelk), yoghurt of kaas van maken, wat vooral in de steden wordt verkocht aan mensen uit hogere maar ook lagere inkomensgroepen.

‘Met het Kenya Market-led Dairy Project richtten we op ons de kleinschalige boeren,’ zegt Jansen, ‘die voor de markt produceren, en op de zuivelcoöperaties, waar ze lid van waren. Coöperaties nemen melk af en leveren inputs en diensten aan hun leden, inclusief voorlichting en krediet. En dus niet de boeren die uitsluitend voor zelfvoorziening produceerden. We werkten ook met een groep grotere professionele melkveebedrijven, die ruwvoer, jongvee en training aan kleinschalige boeren leverden.’

De scheidslijn tussen de formele en informele sector is dun, zegt Jansen: ‘In de praktijk leveren zowel de kleinschalige als de grotere boeren tegelijk of afwisselend een deel van hun melk aan een coöperatie of zuivelfabriek, en een ander deel direct aan de consument of een handelaar die het als rauwe melk aan de consument, een hotel of school verkoopt.’

SNV gaf boeren technische kennis, waardoor hun kostprijs daalde, en ondersteunde coöperaties met betere dienstverlening en voorlichting voor hun leden en werkte aan een betere melkkwaliteit door boeren en coöperaties te leren hygiënisch met hun melk om te gaan, zegt Jansen. Het programma had ook tot doel de Keniaanse zuivelmarkt rijp te maken voor handel van Nederlandse bedrijven. ‘Vooral waar die met kennis, technologie en investeringen de Keniaanse zuivelsector zouden kunnen versterken’, zegt Jansen.

Het Europese belang in Afrika

Violet Matiru is kritisch over de ontwikkelingshulp die Nederland in de Keniaanse melkveehouderij heeft gestoken, zoals via het SNV-programma. Ze is voor de lokale milieuorganisatie Millennium Community Development Initiatives actief en werkt met het Nederlandse BothENDS samen.

‘Die zogenaamde hulp’, zegt ze, ‘is niet bedoeld om ontwikkeling te brengen, maar om de markt voor Nederlandse bedrijven te openen, die melkmachines, -robots en -poeder willen verkopen. Het wordt gebruikt om onze politici om te kopen, zodat ze toestaan de markten open te stellen voor exploitatie.’ Ze noemt ontwikkelingshulp een ‘leugen’.

‘Op ambassades praat ik liever met de mensen die over handel gaan, want die zijn gewoon eerlijk en zeggen dat het ze om de belangen van hun land gaat, om hun bedrijven. Die van ontwikkelingssamenwerking zeggen dat ze begaan zijn met het lot van de Afrikanen, maar in werkelijkheid oefenen ze druk op onze regering uit om beleid door te duwen waarvan zíj beweren dat het goed is voor Kenianen, maar dat eigenlijk alleen goed is voor Nederlandse bedrijven. Het Europese belang in Afrika, in ons land, is niet goedaardig; het is hetzelfde belang als toen ze ons koloniseerden, om onze markt en onze grondstoffen te gebruiken.’

Bewijs daarvoor ziet Matiru in het verbod op de verkoop van rauwe melk in Kenia, dat de Kenyan Dairy Board heeft ingevoerd, de koepelorganisatie van melkverwerkende bedrijven. ‘SNV heeft dat beleid opgedrongen, zogenaamd omdat rauwe melk niet veilig zou zijn. In Nederland werkt dat misschien, maar in Kenia wordt al tijden rauwe melk verkocht, die mensen zelf thuis koken voor ze het gebruiken.’

De ‘draconische’ nieuwe wet maakt het leven van veel arme, kleinschalige boeren kapot, vervolgt ze, ‘en anders dan Nederlandse boeren krijgen die geen overheidssubsidie, krijgen die geen landbouwvoorlichting en mogen ze nu dankzij SNV zelfs hun melk niet meer verkopen!’ Het blijft niet bij wetgeving, zegt Matiru: ‘Autoriteiten van de Kenya Dairy Board houden samen met de lokale politie mensen aan die rauwe melk vervoeren, pakken de melk af en gieten die op de grond. Je krijgt dan een boete van tienduizend Keniaanse shilling (zo’n zeventig euro, red.).’

Het verbod op rauwe melk was het resultaat van een Nederlandse lobby vanuit de ambassade, zegt ook Francis Muhoho, die als consultant en als universitair docent voedingsmiddelentechnologie in de Keniaanse zuivelsector werkt.

‘De rol van de plaatselijke beleidsmakers is gereduceerd tot het afstempelen van wat SNV heeft geproduceerd’, zegt Muhoho. ‘De meeste rapporten zijn opgesteld door buitenlanders. Door het verbod zijn boeren gedwongen dure apparatuur te kopen en aan melkverwerkende bedrijven te leveren. De maatregel is bedoeld om de kwaliteit van melk te verhogen, maar het houdt geen rekening met de uitdagingen van gewone kleine boeren.’

Naleving van de regels

Zorgen over de kwaliteit van rauwe melk komen inderdaad regelmatig terug in onderzoeken, beleidsnotities en rapporten van SNV en andere ngo’s, blijkt uit een zoektocht op het internet. Onverwerkte rauwe melk is een kwetsbaar product en bederft snel, waardoor mensen er makkelijk ziek van kunnen worden. Bovendien worden er vaak sporen van diergeneesmiddelen in de rauwe melk aangetroffen, net als chemische producten, om de houdbaarheid te bevorderen.

Dat is in Kenia een serieuze bedreiging van de volksgezondheid. SNV heeft op dat gebied boeren en coöperaties getraind in het veilig omgaan met melk en heeft experimenten gedaan waarbij boeren meer betaald kregen voor melk van goede kwaliteit. Maar in rapporten van SNV wordt ook geconstateerd dat de naleving van de regels – het verbod op de verkoop van rauwe melk – slecht is.

In ten minste één rapport – dat SNV samen met het International Food Policy Research Institute (IFPRI) maakte, in het kader van het Voice for Change-partnerschap – beveelt SNV aan om onder meer vaker te controleren en strengere sancties op te leggen, en daarnaast boeren die in de fout gaan de kans te geven hun leven te beteren.

Anton Jansen noemt het ‘een misvatting’ dat SNV de wet tegen de verkoop van rauwe melk zou hebben opgedrongen. Veilige melk is zeker een onderwerp waar SNV, samen met andere organisaties, mee bezig was, vertelt hij.

‘Maar dat wil niet zeggen dat SNV of de Nederlandse ambassade als donor gelobbyd zouden hebben om een verbod op de verkoop van rauwe melk aan consumenten in het leven te roepen. Dit is beleid van de Keniaanse overheid en de Kenya Dairy Board en wordt bepaald door wat zij noodzakelijk achten in het belang van de hele sector: de boer, de coöperaties, de melkverwerkers en de consument.’

SNV heeft als ngo weinig tot geen invloed op dat soort beleid, zegt Jansen, en bovendien wordt er volgens hem niet stringent gehandhaafd. ‘Ik denk meer dat de overheid de wet gebruikt om excessen te voorkomen en om niet-bonafide handelaren – die met tankwagens rauwe melk naar de steden vervoeren of met melk knoeien – aan te kunnen pakken.’

Francis Muhoho zegt niet tegen investeringen in een beter functionerende melkveehouderij te zijn. SNV organiseerde verschillende uitwisselingen van Keniaanse boeren naar Nederland, om te leren van de melkveesector híer. ‘En dat is positief,’ zegt Muhoho, ‘maar waarom moet daarbij ook de verkoop van Nederlandse machines gepusht worden? Arbeid is in Kenia goedkoop, melken met de hand kan prima.’

Het is inderdaad zo dat het inschakelen van het Nederlandse bedrijfsleven een doel van het programma was, zegt Jansen. ‘De ambassade had destijds een beleid van hulp naar handel. Het idee was dat Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen een bijdrage aan de sector kunnen leveren. SNV en de ambassade zijn altijd kritisch geweest op de ontwikkelingsrelevantie van die Nederlandse technologie en kennis. Het uitgangspunt was om alleen met bedrijven samen te werken die producten of diensten aanboden die ook daadwerkelijk in de Keniaanse context pasten, wat zou leiden tot een sterkere lokale sector en geen bestaande Keniaanse bedrijven zouden verdringen. Daar zijn we redelijk goed in geslaagd, het heeft veel win-winsituaties opgeleverd.’

Gesponsorde billboards

Naast de nieuwe melkwet wordt via ontwikkelingssamenwerking ook op andere manieren een industriële melkveehouderij gepromoot, zegt Violet Matiru. ‘SNV en USAID hebben billboards gesponsord, gericht op de middenklasse, waarop staat dat alleen door verwerkers gemaakte en hygiënisch verpakte melk veilig en gezond is. Dat demoniseert de kleinschalige Keniaanse boer die rauwe melk verkoopt.’

‘Ons project heeft de formele sector gepromoot, maar dat wil helemaal niet zeggen dat we de informele sector willen zwartmaken’, reageert Jansen. ‘We promoten de formele sector omdat je hoopt dat een grotere omzet in dat segment tot meer inkomsten voor boeren leidt. Tachtig procent van de melk die verwerkt wordt is afkomstig van de kleine boer, en die is gebaat bij een groeiende vraag.’

Naast promotie onder de middenklasse heeft SNV ook andere campagnes en studies gedaan die op de armere consumenten waren gericht, zegt Jansen. Méér omzet en investeringen in de sector is ook in het belang van de consument, want anders zou er niet voldoende melk zijn om iedereen in Kenia te voeden, redeneert hij. ‘Dat vergt een sterkere, professionelere sector.’

Maar Matiru vraagt zich af wie daar wel bij vaart. ‘Zogenaamd verbeterde koeienrassen worden eerder ziek en gaan sneller dood dan de koeien die we van oudsher hier hebben – èn melken met de hand lukt dus uitstekend. Arbeid is hier veel goedkoper dan machines. Waarom zou met de hand melken dan niet professioneel zijn?’

De vraag is wie er bepaalt wat professioneel is, zegt ze: ‘Nederlanders dringen erop aan dat boerderijen machines moeten krijgen om koeien te melken. Die machines vereisen elektriciteit, en de kosten van elektriciteit zijn in Kenia zeer hoog en worden elke dag nog hoger – dat zal de melk niet goedkoper maken. De Nederlanders hebben gevestigde belangen in de verkoop van machines en daarom proberen ze te bepalen wat “professioneler” is.’

Dat geldt volgens Matiru ook voor wat ontwikkeling in het algemeen zou betekenen. ‘Als het niet naar hun zin is, zeggen de Nederlanders dat wij niet ontwikkeld zijn. De definitie van wat ontwikkeling is wordt door het Westen opgesteld, dat ons als niet-ontwikkeld heeft bestempeld. Dat is koloniaal en wij zijn er klaar mee.’

Jansen reageert: ‘Ik kan me best voorstellen dat als je het project KMDP niet goed kent, er misschien dit wantrouwen bestaat. En over het beleid van Kenia, wat de verbetering van rassen betreft, zit er zeker een kern van waarheid in. Daar waren wij ook juist kritisch op.’

Maar voor melken met de hand gaat het niet op, zegt hij. KMDP heeft nooit het gebruik van melkmachines gepromoot onder kleinschalige boeren. ‘Niet alleen omdat dergelijke investeringen voor hen te hoog zijn, ze zijn ook helemaal niet nodig en kunnen zelfs vaak averechts werken. Door hygiënisch te handmelken en de melk in gereinigde melkbussen te vervoeren, kan een kleine boer heel goed aan de eisen van schone melk voldoen. Dat was ook de boodschap van KMDP.’

Een ingewikkelde sector

De meningen van de Kenianen lijken in dit artikel diametraal tegenover die van Nederlandse deskundigen te staan. Natuurlijk zijn er andere visies te vinden, zowel in Kenia als in Nederland, maar blijkbaar zijn er sentimenten in Kenia tegen de Nederlandse vorm van ontwikkelingssamenwerking. Het is ook duidelijk dat er uiteenlopende belangen in de Keniaanse zuivelsector zijn.

Wat goed is voor de een, is niet per se goed voor de ander. Stedelingen hebben behoefte aan veilige melk en veel kleinschalige boeren willen hun melk aan coöperaties en verwerkende bedrijven in de formele sector kunnen verkopen. Maar je hebt tegelijkertijd velen die de traditionele handel in rauwe melk niet kwijt willen, onder wie kleinschalige boeren, maar ook grotere handelaren in rauwe melk. Al met al is het een ingewikkelde sector.

De Nederlandse agenda van hulp naar handel, waarbij er ook ruimte werd gemaakt voor investeringen van Nederlandse bedrijven – zij het niet in melkmachines, dan wel in andere apparatuur en diensten –, koos in dit geheel voornamelijk de kant van de formele sector en probeerde die verder te professionaliseren. SNV stelt dat ze dat deed omdat de kleinschalige boer meer baat heeft bij de formele sector.

De informele sector draagt weinig bij aan dienstverlening naar de boer en aan het verwerken van melk tot andere zuivelproducten, en in de informele sector is het lastig om de kwaliteit van de melk en de voedselveiligheid te verbeteren. Critici denken daar anders over, en zien de keuze van SNV als een manier om de weg vrij te maken voor investeringen van Nederlandse bedrijven.