journalistiek over mondiale samenwerking

Nederland staat al jaren als belastingparadijs voor multinationals te boek en voor de ontwikkeling van de armste landen heeft dat grote gevolgen. Vice Versa vraagt Gijs Verbraak (ActionAid) waarom het zo lastig is het belastingbeleid ten goede te veranderen, en uit welke stappen hij hoop put. ‘Het Zuiden kan echt voor een kentering zorgen.’

Je zou kunnen zeggen dat Gijs Verbraak precies op het juiste moment aan zijn baan bij ActionAid is begonnen. Toen de huidige senior beleidsadviseur op het gebied van belastingen zich ruim tien jaar geleden in belastingontwijking door multinationals in het Mondiale Zuiden verdiepte, was dat een thema waar publiekelijk nog amper aandacht voor was. Over brievenbusfirma’s stonden de krantenkolommen nog niet vol, laat staan over Nederland als doorsluisland en belastingparadijs. Maar kort daarna explodeerde de boel en zat Verbraak plots boven op een dossier dat tot op de dag van vandaag politiek een heet hangijzer is.

‘Uniek’, zegt hij daarover, want de aandacht blijft bij zulke grote, complexe onderwerpen meestal maar een paar jaar hangen, maar belastingontwijking is een hardnekkig probleem dat zich moeilijk aan laat pakken – en dat daardoor steeds op de agenda terugkeert, ziet hij. En als de aandacht even verslapt, dan zorgen grote (journalistieke) onthullingen er wel voor dat belastingontwijking toch weer top of mind wordt, zoals bij de Panama Papers en de LuxLeaks.

Gijs Verbraak (rechts) van Action Aid

In een Haarlems café blikt Verbraak terug op wat er in die ruim tien jaar is veranderd en vertelt hij welke stappen er volgens hem gezet moeten worden om tot een rechtvaardiger belastingklimaat te komen.

‘Toen ik met mijn werk voor ActionAid begon,’ zegt hij, ‘was er amper aandacht voor belastingontwijking, laat staan voor de gevolgen voor het Zuiden. Ook heerste er een heel ander frame, toen leefde het idee: dat bedrijven zich op papier in ons land kunnen vestigen is een goede businesscase voor Nederland, want uiteindelijk verdienen wij daar dan aan.’

Nederland, vestigingsland

De praktijk bleek toch een stuk weerbarstiger, want de voordelen die Nederland zag betekenden in feite grote nadelen voor het Zuiden. Verbraak wijst daarbij op de belastingverdragen die werden gesloten: overeenkomsten tussen twee landen over hoe je bedrijven belast die over de grens actief zijn (om zo te voorkomen dat ze niet dubbel worden belast).

‘Nederland zei toen nog: “Als jullie een overeenkomst met ons sluiten, dan houden we de bronbelastingen (de rente, royalty’s en dividend die je uit een ander land ontvangt, red.) zo laag mogelijk, want dan is het interessant voor bedrijven om in jullie land te investeren.” Dat is een ouderwetse manier van denken, waarbij je niet stilstaat bij wat de rol van belastingen is, zoals de relatie met publieke diensten en hoe belasting kan helpen een land op te bouwen.’

De gedachte erachter, zo schetst Verbraak, was vooral: hoe kunnen we voor bedrijven zo aantrekkelijk mogelijk zijn om zich hier te vestigen en hun financiële stromen door Nederland te laten lopen? ‘Dat gebeurde ook vanuit het idee dat die lage belastingen bij ons waarschijnlijk altijd resulteren in meer investeringen in Nederland.’

Binnen dat stelsel konden bedrijven op allerlei manieren misbruik van die verdragen maken, stelt Verbraak. Nederland ontpopte zich zodoende tot een voornaam ‘vestigingsland’ voor multinationale ondernemingen, met tienduizenden brievenbusfirma’s; bedrijven die hier alleen maar in naam kantoor hielden. Over een groot deel van de wereldwijde buitenlandse investeringen die door Nederland liepen, werd lange tijd geen belasting geheven.

Tweehonderd miljard dollar schade

Ruim tien jaar nadat Verbraak bij ActionAid aan de slag ging, is Nederland nog steeds een aantrekkelijk land om geld doorheen te sluizen: volgens het Tax Justice Network behoort ons land tot de top van de belastingparadijzen – alleen de Britse Maagdeneilanden, de Kaaimaneilanden en Bermuda gaan Nederland op de zogeheten Tax Haven Index vóór.

Uit onderzoek van een speciale commissie doorstroomvennootschappen, die in opdracht van het ministerie van Financiën onderzoek deed, bleek dat er eind 2021 nog ruim twaalfduizend brievenbusfirma’s in Nederland actief waren. Volgens ActionAid loopt het Mondiale Zuiden jaarlijks alleen al door ontwijking van bronbelastingen 1,8 miljard dollar mis, door die maatschappijen. De totale jaarlijkse schade door belastingontwijking wereldwijd ligt voor de allerarmste landen op tweehonderd miljard dollar.

Onder druk zijn er de laatste jaren meerdere dingen op nationaal en internationaal niveau ten goede veranderd, zegt Verbraak, maar lang niet alle maatregelen zijn effectief. Soms wordt er volgens hem ook te veel getalmd, als het op antimisbruikbepalingen in de verdragen met het Zuiden aankomt, bijvoorbeeld.

‘In de nota van minister Schreinemacher (voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, red.) behoren díe bepalingen tot de speerpunten, maar dat is een herhaling van stappen die al in 2013 zijn aangekondigd. Tien jaar geleden is daar dus al een commitment over uitgesproken, maar het is nog steeds niet helemaal af… Als we nu al zoveel jaar verder zijn, dan zou je toch ambitieuzere speerpunten verwachten.’

Via een zogeheten ‘Tax Tour’ vraagt Action Aid aandacht voor het Nederland als belastingparadijs

De opstelling van Nederland is de laatste jaren – al dan niet door druk van buitenaf – kritischer geworden, ziet Verbraak, maar het is hem vaak nog te onduidelijk wat nu het precieze doel is. ‘Nederland wil inmiddels graag voorloper zijn bij het bestrijden van belastingontwijking en dat klinkt ontzettend positief, maar wat ik nog weleens mis in het verhaal: wat is de precieze horizon? Wat is voor Nederland nu echt van belang? Wat vinden wij eerlijk en hoe verhoudt zich dat ten opzichte van het Zuiden? De al genomen maatregelen hadden effectiever kunnen zijn en meer rekening kunnen houden met de positie van die landen.’

Silver bullets, lacunes en spilfuncties

Verbraak stoort zich dan ook aan de stelligheid waarmee sommige maatregelen worden gepresenteerd. ‘Vaak’, zegt hij, ‘worden die dan als een soort silver bullet tegen belastingontwijking neergezet: hiermee gaan we het oplossen. Maar het is zùlke complexe materie dat je er echt in moet duiken om de zwakke punten eruit te halen. Het is lastig om dat weer in te brengen tegen het frame, dat: “dit is de juiste oplossing”. Als je bij het onderzoek tegen lacunes aanloopt, dan kost het heel veel moeite om dat onder de aandacht te brengen en de gaten te dichten.’

Bovendien vindt geld gemakkelijk de weg van de minste weerstand, meent hij: ‘Als jij één gat open laat, dan zullen bedrijven dat vinden – ze worden daarin bijgestaan door talloze experts en dienstverleners die in Nederland zitten. Als die zien dat er ergens iets in de wetgeving verandert, in welk land dan ook, dan laten ze hun structuren weer anders lopen.’

Om tot een beter en coherenter beleid te komen, zou je om te beginnen de afstemming tussen de ministeries kunnen verbeteren, al beseft Verbraak dat dat makkelijker gezegd is dan gedaan. ‘Het is een lastig thema, omdat zowel Financiën als Buitenlandse Zaken hier over belastingontwijking gaat. Daardoor heb je te maken met allerlei tegengestelde belangen: als het om de economische positie van Nederland gaat en de spilfunctie die ons land in het internationale belastingverkeer heeft, versus eerlijkere belastingen in het Zuiden.’

Ook ziet hij dat Financiën over een enorm team aan experts beschikt, terwijl bij Buitenlandse Zaken maar twee personen het dossier onder handen hebben. ‘Hoe ga je dan de coherentie vanuit Nederland waarborgen? Dat is extreem ingewikkeld. Je hebt je eigen belangen en de capaciteitsissues en daarnaast is het ook moeilijk in de Tweede Kamer. Zowel de commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking als de commissie Financiën moet zich ermee bezighouden.’

Hij zou willen dat het binnen de OS-commissie veel actiever wordt opgepakt, maar omdat het zo’n technisch thema is merkt hij daar terughoudendheid op. ‘En als die vraag een keer komt, dan wordt-ie ook vaak doorgeschoven: “Daar gaat de staatssecretaris Fiscaliteit over”, hoor je dan – dat helpt allemaal niet.’

Druk uit het Zuiden

Of Verbraak er niet moedeloos van wordt, de stroperigheid waarmee alles verloopt en de beperkte vooruitgang die in tien jaar tijd lijkt te zijn geboekt? Nee, daarvoor is de materie te interessant en het onderwerp te dynamisch, zegt hij: ‘Het is continu in beweging. Bovendien denk ik echt dat er al veel stappen zijn gezet, maar ik zie ook dat het nog beter kan. Gelukkig is het bewustzijn gegroeid dat er meer maatregelen nodig zijn, en ik ben ervan overtuigd dat je veel problemen in het Zuiden enorm kunt verkleinen als er door multinationals dáár belasting wordt betaald.’

Natuurlijk zal het nog wel even duren voordat alles daadwerkelijk eerlijker is, maar er zijn ook zaken die Verbraak nu al optimistisch stemmen. ‘Het Zuiden zit zelf ook niet stil’, zegt hij. ‘Die landen zijn zich de afgelopen jaren veel bewuster geworden van het probleem dat zij geld blijven mislopen, bijvoorbeeld door de zwakke internationale afspraken, zoals die nu worden gemaakt.’

Dat gebeurt nu onder leiding van de Oeso. Daarbinnen is er een ‘inclusive framework’, waardoor andere landen mogen meepraten, maar zij hebben steeds het gevoel wel aan tafel te zitten, maar niet de agenda te bepalen. ‘Ze voelen zich niet goed gehoord in de oplossingen die worden aangedragen, maar ook niet in de complexiteit van die oplossingen.’

Daarom zoekt het Zuiden een alternatief. Eind 2022 hebben de zuidelijke landen binnen de Verenigde Naties een resolutie tot stemming gebracht waarbinnen de VN is opgeroepen actiever te worden op het gebied van internationale belastingen. De afgelopen twee decennia zijn er al vaker soortgelijke voorstellen binnen de VN geweest, maar niet eerder is erover gestemd.

‘Het Mondiale Zuiden heeft een meerderheid binnen de VN, dus het heeft ’t doorgeduwd’, zegt Verbraak. ‘Voorheen durfde het dat niet, omdat het de wens is dat zoiets breder wordt gedragen, maar het zag nu geen andere optie dan het erdoor te drukken. Er zijn vanuit de Oeso nog pogingen geweest het tegen te houden, maar uiteindelijk hebben de Oeso-leden er onder voorwaarden wel mee ingestemd.’

Verplaatsen van het mandaat

Hoewel het een eerste stap op weg naar meer rechtvaardigheid is, durft Verbraak wel van een kentering te spreken. ‘Ik denk dat het proces rond de VN het begin is van een nieuwe periode en dat daardoor langzaamaan dingen gaan veranderen. Deze resolutie kan ervoor zorgen dat de VN op termijn tot een waardig alternatief voor de Oeso uitgroeit, waardoor de belastingafspraken op een democratische manier geregeld worden en waarbinnen het Mondiale Zuiden wordt gehoord.’

Daarmee kun je een gelijkwaardige situatie creëren, voorziet hij. ‘Zodat die landen veel meer belasting zullen innen en zo veel meer in publieke voorzieningen kunnen investeren, wat bijvoorbeeld ook weer belangrijk is voor de positie van vrouwen. Zij worden namelijk het hardst getroffen door het ontbreken van die publieke diensten.’

Nederland, dat inmiddels dus zegt voorop te willen lopen bij de bestrijding van belastingontwijking, staat volgens Verbraak nog niet te springen om het Zuiden te volgen. ‘Nederland ziet het VN-proces niet als een alternatief. Als je in Den Haag erover praat, dan hoor je allerlei bezwaren, waarom het niet zou werken: dat nog steeds de economisch sterke landen de boventoon zullen voeren, dat het niet zoveel uitmaakt als we het nu anders gaan doen.’

Tot grote veranderingen gaat het toch niet leiden, dat sentiment. ‘En die terughoudendheid zie je eigenlijk bij de gehele Oeso – wat ook niet verrassend is, want het gaat om het verplaatsen van het mandaat: westerse landen verliezen hierdoor een deel aan invloed en zeggenschap. Maar als Nederland echt voorloper wil worden, dan zou het zich positief over de VN uit moeten laten en ook andere Oeso-landen daarvoor moeten enthousiasmeren.’

Hij denkt dat de onvrede alleen maar was gegroeid als de VN-resolutie er niet doorheen was gekomen: ‘Dan had de Oeso juist aan invloed verloren, omdat er waarschijnlijk een wildgroei aan nationale maatregelen zou zijn gekomen om problemen aan te pakken.’

Overwinningen boeken

Verbraak hamert erop dat de zuidelijke landen een gelijkwaardige onderhandelingspositie moeten krijgen, maar zover is het nog bepaald niet. ‘Er komt nu eerst een onderzoek: daarbij worden landen geconsulteerd, het middenveld zal ook om advies worden gevraagd en vervolgens is er een nieuwe stemming binnen de Algemene Vergadering van de VN – de eerste belangrijke stappen richting verandering, maar ik vind het sowieso al geweldig goed dat het tot stemming is gebracht, dat die durf er was en dat het erdoor is gekomen. Het laat zien dat ’t het Zuiden menens is, dat het verandering wil zien. Niet alleen in een proces meedraaien, maar ook willen bepalen.’

En dat kan ook echt, denkt Verbraak. ‘Op het gebied van klimaat worden er ook internationale afspraken gemaakt en boekt het Zuiden overwinningen. Vorig jaar is er tijdens de klimaattop in Egypte een loss and damage fund aangenomen (voor kwetsbare landen die door een klimaatramp worden getroffen, red.). Daar werd al heel lang voor gepleit, maar dat werd ook heel lang voor onmogelijk gehouden. Nu blijkt toch dat het kan, dus waarom dit niet?’