Door:
Ruerd Ruben

11 december 2023

Tags

Het nieuwe boek van Dirk-Jan Koch, Foreign Aid and Its Unintended Consequences, is een welkome en originele bijdrage aan het debat over de effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking. Hij biedt een systematische conceptuele en empirische analyse van tien soorten onbedoelde effecten van internationale ontwikkelingsactiviteiten, en schetst wat beleidsmakers, praktijkmensen en evaluatoren er in de praktijk aan kunnen doen.

Dirk-Jan Koch (Radboud Universiteit en Buitenlandse Zaken) biedt met zijn boek een rijke discussie over een breed scala aan onbedoelde gevolgen van ontwikkelingsinspanningen, waarbij hij aandacht besteedt aan de effecten op conflicten, migratie en ongelijkheid en aan de implicaties voor veranderingen in prijzen, menselijk gedrag, instellingen en de aantasting van het milieu.

Op verschillende plaatsen legt het boek uit hoe verschillende percepties van donoren en ontvangers tot totaal tegenovergestelde strategieën leiden (zoals voor het beheersen van de aardbeving in Haïti), terwijl hulpprogramma’s in andere situaties zelfs lokale conflicten kunnen intensiveren en tot milieuschade (ontbossing) kunnen leiden.

Het boek besteedt de nodige aandacht aan de impact van ontwikkelingsactiviteiten via zogenaamde backlash-effecten, negatieve overloopeffecten en positieve rimpeleffecten. Veel van die zaken doen zich ook in westerse landen voor, waar ze gewoonlijk worden bestempeld als crowding-in en crowding-out, koppelingen en lekkages en substitutie-effecten.

Elk hoofdstuk wordt door Koch levendig geïllustreerd met praktijkvoorbeelden (veelal cases uit Sub-Sahara-Afrika), variërend van due diligence-wetgeving over conflictmineralen in de DR Congo tot ervaringen van de ouders van de auteur met de fairtradewinkel in het kleine dorpje Achterveld.

Hij betoogt consequent dat de analyse van onbedoelde effecten nuttig is om de complexiteit van ontwikkelingssamenwerking te ontrafelen en dat die het mogelijk maakt prikkels beter te identificeren die een meer adaptieve planning toestaan. Dat wordt zeer gewaardeerd, omdat het een gemeenschappelijke taal biedt voor betere communicatie tussen ontwikkelingsagenten.

Het ontwarren van de bijwerkingen

Iedereen die bij ontwikkelingsprogramma’s betrokken is, wordt door het boek uitgenodigd na te denken over de eigen ervaringen met onbedoelde gevolgen. Ik herinner me nog de schok toen uit een externe evaluatie van een groot geïntegreerd plattelandsontwikkelingsprogramma in Zuid-Nicaragua bleek dat het plaatselijke benzinestation en de autoreparatiewerkplaats veruit het grootste deel van de projectfondsen ontvingen. Mijn oorspronkelijke enthousiasme voor de fairtradecertificering van koffie- en cacaocoöperaties nam aanzienlijk af toen ik me ervan bewust werd dat prijssteun zou kunnen leiden tot minder productie en tot toenemende ongelijkheid op het platteland.

Het systematische overzicht van onbedoelde gevolgen van buitenlandse hulp wekt op het eerste gezicht de indruk dat het een behoorlijke puinhoop is in de ontwikkelingssamenwerking, maar dat is verre van de waarheid. Koch laat consequent zien dat het belangrijk en mogelijk is om elk van de mogelijke of waarschijnlijke bijwerkingen te ontwarren en er op een consistente manier op te reageren. Dat vereist wel een open geest en grondige kennis van de reacties van verschillende soorten agenten en instellingen.

De analyse schiet alleen tekort als het gaat om het aantonen dat verschillende soorten onbedoelde gevolgen waarschijnlijk een wisselwerking met elkaar aangaan (zoals prijs- en marginaliseringseffecten, of conflict- en migratie-effecten) – andere gevolgen kunnen gedeeltelijk overlappen of wellicht compenseren.

Bovendien is het waarschijnlijk dat er een zekere ‘hiërarchie’ bestaat in de onderliggende mechanismen, waarbij gedrags-, governance– en prijseffecten verschillende andere gevolgen domineren. Die drie sleutelfactoren – bestaande uit menselijk gedrag, institutionele keuze en markten – zijn in wezen de drijvende factoren achter alle andere effecten. Daarnaast kan een nadere analyse van de ontwikkelingscontext en de invloed van normen en waarden behulpzaam zijn om beter te begrijpen waarom bepaalde effecten wel of niet optreden.

Lineariteit en causaliteit

Koch betoogt op verschillende plaatsen dat onbedoelde gevolgen vaak over het hoofd worden gezien als gevolg van ‘lineair denken’ in de internationale ontwikkeling. Hij verwijst waarschijnlijk naar de dominantie van logische raamwerken in de ouderwetse ontwikkelingsplanning en de recente eis om een theory of change te presenteren met verschillende impacttrajecten voor ontwikkelingsprogramma’s.

Omdat het bestaan van verbanden en terugkoppelingen tussen activiteiten al algemeen wordt erkend, lijkt Koch ‘lineariteit’ met ‘causaliteit’ te vermengen. Voor verantwoord ontwikkelingsbeleid en -programma’s hebben we een beter inzicht nodig in de oorzaak-gevolgrelatie, waarbij we erkennen dat er gedifferentieerde uitkomsten kunnen optreden en dat er waarschijnlijk bijwerkingen zullen worden geregistreerd.

De afwezigheid van lineaire responsmechanismen maakt deel uit van het ontwikkelingsdenken sinds de oprichting ervan door professor Jan Tinbergen. Zijn werk (en mijn proefschrift) leunde sterk op lineaire programmering, wat nog steeds wordt beschouwd als een uiterst nuttige benadering om aan te tonen dat een interventie meerdere uitkomsten kan genereren, en dat beleidsmakers enig inzicht in alternatieve scenario’s nodig hebben voordat ze tot actie overgaan.

Impactanalyse door middel van verschillende (kwantitatieve en kwalitatieve) methoden graaft dieper in het adaptieve gedrag van ontwikkelingsagenten als reactie op een breed scala aan prikkels (variërend van financiële steun en wettelijke regels tot kennisverspreiding en informatie-uitwisseling). Onze voornaamste aandacht moet gericht zijn op het begrijpen van hoe niet-lineariteit, veroorzaakt door de betrokkenheid van meerdere actoren met verschillende belangen (en macht) in ontwikkelingsprogramma’s, tegelijkertijd leidt tot meerdere (en soms tegengestelde) uitkomsten van interventies.

Grootte en nauwkeurigheid

De analyse van de verschillende soorten onbedoelde gevolgen is gebaseerd op een grote verscheidenheid aan casestudies en getuigenissen, verrijkt met verschillende literatuuronderzoeken – over de gendereffecten van microfinanciering, het voorkomen van Dutch Disease en over de effectiviteit van betalingen voor milieudiensten. Slechts in enkele gevallen wordt er gebruik gemaakt van meer systematische impactreviews van 3ie en Campbell. Daarom ontbreekt informatie over de omvang en het relatieve belang van de onbedoelde gevolgen.

Het vertrouwen in illustratieve casestudies en dikke beschrijvingen daagt de academische nauwkeurigheid van het boek uit. Het kan ons begrip van de onderliggende oorzaken en mechanismen achter de effecten belemmeren: worden ze gegenereerd door de ontwikkelingsinterventie zelf of zijn ze te wijten aan de context waarin het programma wordt geïmplementeerd, of aan het soort belanghebbenden dat bij de implementatie ervan betrokken is?

Een meer vergelijkende benadering zou nuttig kunnen zijn om bijvoorbeeld beter te begrijpen waarom microfinanciering in bepaalde delen van India gepaard gaat met een toename van huiselijk geweld, terwijl dat in andere delen van het land niet gebeurde. Op dezelfde manier levert het vergelijken van verschillende manieren om microfinancieringsprogramma’s te ontwerpen en te organiseren duidelijkere inzichten op in de oorzaken van variatie in resultaten. Het geeft inzicht in hoe verschillen in omvang, volgorde en duur van bepaalde ontwikkelingsactiviteiten de waarschijnlijkheid van onbedoelde gevolgen kunnen beïnvloeden.

Beleidsimplicaties

Koch schetst een nieuwe manier voor het analyseren van het ontwerp en de implementatie van ontwikkelingsprogramma’s die zeker helpt om bescheidener te worden over de potentiële impact – en tegelijkertijd ambitieuzer voor het ontrafelen van de integrerende rol van ontwikkelingshulp.

Het openstellen voor een dergelijke interactieve betrokkenheid bij ontwikkelingsactiviteiten vraagt om een institutioneel herontwerp van de internationale ontwikkelingssamenwerking, waarbij projecten met een aanzienlijk langere looptijd (van acht tot tien jaar) mogelijk worden gemaakt, de kloof tussen beleid en praktijk wordt gedicht en een politiek engagement wordt aanvaard voor leren uit fouten.

Bovendien vereist het omgaan met onbedoelde gevolgen dat veel meer hulp via lokale organisaties moet worden gekanaliseerd. De Nederlandse hulp wordt nog steeds gekenmerkt door een extreem hoge mate van centralisatie, waarbij minder dan een tiende van de middelen naar ambassades wordt gedelegeerd. En het focussen op adaptieve planning en leertrajecten kan ook impliceren dat de beleidsprioriteiten voor buitenlandse hulp moeten veranderen.

Sociale programma’s en dienstverleningsprogramma’s voor basisonderwijs en basisgezondheidszorg leveren doorgaans de meest bewezen positieve effecten op voor inkomens, voeding, gedrag, vrouwenparticipatie en gelijkheid. Aan de andere kant zijn de ontwikkelingsresultaten van programma’s voor handelsbevordering veel twijfelachtiger en leunen ze nog steeds sterk op (onbewezen) trickle-down-redeneringen.

Er zou bijzondere aandacht moeten worden gegeven aan begrotingssteun en geldoverdrachten als hulpmodaliteiten met de minste verplichtingen die een grote impact hebben op kritische armoedeparameters. In tegenstelling tot al deze bevindingen heeft het Nederlandse parlement enkele jaren geleden juist de begrotingssteun stopgezet en onderwijs als een belangrijke beleidsprioriteit geëlimineerd.

Adaptieve planning zou een zorgvuldige herwaardering betekenen van de zogenaamde programmatische aanpak die door oud-minister Jan Pronk in de jaren zeventig werd bepleit, die zich baseerde op mondiale langetermijnverbintenissen voor gezamenlijk beheer van regionale ontwikkelingsactiviteiten met een open interventieagenda. Zoals Pronk al in 2001 betoogde: ‘Hulp creëert geen ontwikkeling, maar helpt wel bij het zoeken, vinden, kiezen en volgen van het juiste ontwikkelingspad.’ Terugkeren naar dat idee biedt voldoende ruimte voor adaptief management en geeft een geloofwaardige stem aan de lokale bevolking.

Toekomstig onderzoek

Hoewel de auteur zich in het slothoofdstuk concentreert op de noodzaak om actie tegen neveneffecten en verdere professionalisering van internationale ontwikkelingsprogramma’s te ondernemen, kunnen er enkele concretere hefboompunten worden geïdentificeerd.

Ten eerste hebben veel van de geregistreerde effecten vaak te maken met transversale structurele verschillen in middelen en stem, en daarom zullen programma’s die beginnen met het verbeteren van het bezit van bezittingen en de empowerment van vrouwen waarschijnlijk gelijktijdige veranderingen op verschillende gebieden opleveren.

Ten tweede kan een sterkere focus op systeemanalyse (die verder gaat dan de complexiteitstheorie) nuttig zijn om inherente conflicten en spanningen in ontwikkelingsprogramma’s te identificeren die onderwerp van politieke onderhandelingen zouden kunnen zijn. Het ontrafelen van potentiële belangen en opties wordt dan een belangrijk onderdeel van de ontwikkelingsplanning.

Ten derde zou het mooi zijn geweest als er explicieter ruimte was besteed aan de rol van experimenten in de praktijk van ontwikkelingssamenwerking. Beleidsmakers verwachten een hoog niveau van zekerheid en ondervinden moeilijkheden om zich bezig te houden met meer adaptieve programmering. Het opzettelijk aanvaarden van het nemen van risico’s kan nuttig zijn om de doeltreffendheid van de hulp te verbeteren.

Ruerd Ruben is emeritus hoogleraar impactanalyse aan Wageningen Universiteit & Onderzoek. Het boek van Dirk-Jan Koch is bij Routledge uitgekomen en kost 40 euro (paperback) of 157 euro (gebonden)

Jongeren denken veel minder in scheidslijnen

Door Marc Broere | 21 februari 2024

Wat voor effect heeft een burgerbeweging op klimaatrechtvaardigheid? En hoe kunnen we de jongere generatie effectief betrekken? Daarover…

Lees artikel

In de bres voor eerlijke handel

Door Salim Stokey | 15 februari 2024

Bijna honderd mensen zijn in Den Haag samengekomen voor het eerste #SDGCafé van 2024: een groep met verschillende leeftijden en achtergronden, uit verschillende sectoren, en het doel was een nieuw certificeringssysteem voor eerlijke handel te ontwikkelen. Salim Stokey brengt verslag uit – met merkbaar enthousiasme.

Lees artikel

‘Ik schrijf over helden die niet zo in het oog springen’

Door Marlies Moret-Verwoerd | 09 februari 2024

Al een leven lang is Dick Wittenberg journalist. Vaak schreef hij over personen die in de knel komen, zowel in Afrika als in Nederland. Met zijn stijl zorgde hij voor veel betrokkenheid bij mensen in compleet andere omstandigheden – hoe deed hij dat? ‘Al is het maar een druppel op de gloeiende plaat: toch blijven druppelen.’

Lees artikel