Door:
Marlies Pilon

22 december 2023

Tags

In hoeverre heeft Nederland bewézen bijgedragen aan de verbetering van SRGR en aan het tegengaan van hiv en aids in lage- en lage-middeninkomenslanden? Op 19 december publiceerde de onafhankelijke evaluatiedienst van Buitenlandse Zaken (IOB) zijn onderzoek naar het Nederlandse SRGR-beleid in de periode 2012-’22, onder de titel Consistent efforts, persisting challenges. Samen met de twee auteurs – Echica van Kelle en Caspar Lobbrecht – duikt Vice Versa in de lijvige evaluatie om zeven lessen voor de toekomst te destilleren.

Het beleidsterrein seksuele en reproductieve gezondheid en rechten is al jaren een van de speerpunten van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking en hoewel de term zelf vrij droog en abstract klinkt, gaat het over de mate van keuzevrijheid tijdens intieme sleutelmomenten in het leven van jonge mensen. Mag een puber in Bangladesh zelf beslissen met wie zij/hij/hen wil vrijen, kun je in Kampala vrijelijk aan de pil, het condoom, een veilige abortus of hiv/aids-remmers komen en blijven de rechten van meisjes en de lhbtiq+-gemeenschap in internationale wetgeving en verdragen overeind?

Internationaal gezien heeft Nederland zich op dit verhitte thema gepositioneerd als een progressief en taboedoorbrekend gidsland dat gevoelige thema’s als abortus en homorechten bespreekbaar maakt en zich richt op de gezondheid en keuzevrijheid van buitengesloten en gemarginaliseerde groepen, zoals jonge meisjes, lhbtiq+, mensen met hiv of aids en sekswerkers in lage- en lage-middeninkomenslanden. De afgelopen tien jaar heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken tien procent van zijn budget voor ontwikkelingssamenwerking aan dit speerpunt besteed.

Nederland blijft pal achter SRGR staan

De IOB-evaluatie erkent dat Nederland zich als donor als een van de weinige landen ter wereld structureel en consistent voor deze mensenrechten in blijft zetten. Dat valt te prijzen, omdat ze internationaal in toenemende mate onder druk staan: een groeiende en conservatieve anti-gendercoalitie onder leiding van Saoedi-Arabië, Rusland en het Vaticaan zet de klok liever een paar decennia terug en ijvert voor traditionele man-vrouwverhoudingen en voor het criminaliseren van homoseksualiteit. Rechtse populisten willen de ‘westerse transgendergekte’ een halt toeroepen en de baas spelen over de buik van vrouwen. Tel er de coronapandemie bij op en je krijgt een beeld van de woelige wateren waar het Nederlandse SRGR-beleid door navigeert.

Eerst de positieve punten uit de evaluatie. Ondanks de politieke tegenwind concludeert de IOB dat Nederland in de periode van 2012 tot 2022 ‘heeft bijgedragen aan het verbeteren van SRGR en het verminderen van de verspreiding van hiv/aids in het Mondiale Zuiden’. Mede dankzij Nederland is de toegang tot hiv-remmers de afgelopen tien jaar enorm verbeterd, waardoor aidsgerelateerde sterfte en hiv-besmettingen significant zijn afgenomen, staat in de evaluatie te lezen.

Ook het leveren van voorbehoedsmiddelen is succesvol geweest. Nederland is op dat gebied – via steun aan het VN-Bevolkingsfonds – de grootste en belangrijkste financier, sinds de Britten zich uit het fonds hebben teruggetrokken. De pil of het condoom geven vooral meisjes en vrouwen meer autonomie over hun lichaam en bij de keuze voor kinderen. In de praktijk blijven ze daardoor langer op school en realiseren ze meer (economische) zelfstandigheid en gelijkwaardigheid.

Diplomatieke inzet

De IOB-evaluatie roemt ook de diplomatieke inspanningen die Nederland op internationale fora op zich neemt. Zoals oud-minister Ploumen, die in reactie op Trumps besluit om de financiering voor organisaties die vrouwen helpen bij een abortus te stoppen, het internationale fonds SheDecides opzette. Binnen zes weken na ingang van Trumps Global Gag Rule bracht ze in 2017 een internationale beweging op gang van landen, fondsen en particulieren die in no time driehonderd miljoen euro verzamelden om seksuele voorlichting en veilige abortus in het Mondiale Zuiden tòch te blijven steunen.

Naast die positieve bevindingen barst de IOB-evaluatie van de constructieve kritiek die alleen kan leiden tot de nodige verandering als de sector ze ter harte en serieus neemt – wat in het verleden niet altijd is gebeurd. Met het omarmen van een feministisch buitenlandbeleid en de adem van een goed georganiseerde en groeiende anti-genderbeweging in de nek is het noodzakelijk om te leren, en te groeien. Uit de evaluatie en een gesprek met de auteurs destilleert Vice Versa zeven beleidspunten die aandacht verdienen:

  1. Beleid is niet altijd op bewijs gestoeld

De eerste subconclusie van de IOB-evaluatie is dat de keuze voor het gevoerde beleid niet altijd evidence-based is.

 Een voorbeeld is dat Nederland nationale en lokale CSO’s in de acht partnerlanden (en ook wereldwijd) vooral projectmatig steunt, in plaats van institutioneel, via core funding – terwijl de core funding bewijsbaar betere en duurzamere resultaten oplevert, omdat het de betrokken organisaties van binnenuit versterkt.

In de vorige IOB-evaluatie over de periode 2007-’12 is ook helder uiteengezet dat de keuze om te stoppen met sectorale begrotingssteun, zeker qua gezondheidszorg in arme landen, niet gestoeld is op bewijs. Toch is Nederland de afgelopen tien jaar feitelijk gestopt met sectorale begrotingssteun. De expliciete boodschap van de IOB was en is dat deze vorm van steun effectief is en de basis vormt voor een opstap naar het bereiken van de SRGR-doelstellingen.

  1. Gendermainstreaming laat te wensen over

Juist op het thema SRGR zou je verwachten dat de dimensie gender op een geïntegreerde manier onderdeel is van het vormgeven en uitvoeren van beleid. Toch komt in de IOB-evaluatie naar voren dat er nog (te) weinig aandacht voor is.

Hoewel het Nederlandse beleid prioriteit geeft aan meisjes en jonge vrouwen, is er bij de implementatie, monitoring en evaluatie van activiteiten te weinig aandacht is voor gendermainstreaming. Vijf van de tien evaluaties van de SRGR-partnerschappen (2016-’20) refereerden er bijvoorbeeld niet aan, en er werden bij de overige evaluaties een aantal kritische kanttekeningen over geplaatst. Zeker op dit beleidsterrein – en nu het ministerie zich heeft gecommitteerd aan een feministisch buitenlandbeleid – is het belangrijk om gendermainstreaming beter in het beleid te integreren.

  1. Van de lokalisatieagenda komt in de praktijk niet veel terecht

De afgelopen jaren ligt binnen de ontwikkelingssamenwerking de nadruk op een herverdeling van de macht, zodat zuidelijke partners meer zeggenschap krijgen. Toch staat er in de IOB-evaluatie dat het binnen de strategische partnerschappen wel wat tegenvalt, met de Shift the Power– en lokalisatieagenda.

De theorie is: ideeën uitwisselen en programma’s in samenspraak ontwikkelen, maar in de praktijk schrijft Buitenlandse Zaken een subsidiekader en daar schrijven internationale organisaties zich bij in, vaak met weinig echte inspraak van nationale organisaties die het moeten uitvoeren.

Tussen de internationale organisaties en die nationale en lokale clubs bestaat er een veel traditionelere donor-ontvangerrelatie dan de bedoeling was in die strategische partnerschappen, blijkt uit de evaluatie – zo gelokaliseerd is de praktijk dus (nog) niet. Dat was bij de vorige ronde zo en is nu nog steeds het geval.

Als je werk wilt maken van lokalisering, dan is met het budget naar een ambassade verschuiven ook niet alles opgelost, want daar moet je net zo goed opletten dat dan niet een nationale ngo het programma krijgt en alsnog alles wordt uitbesteed aan CSO’s die zelf ook weinig inbreng hebben. Ook geld verplaatsen leidt niet automatisch tot meer lokalisering; om dat te bereiken is het nodig dat er meer in samenwerking met lokale en nationale actoren gewerkt wordt aan de ontwikkeling van programma’s, projecten en doelstellingen.

  1. Fragmentatie in plaats van coherentie

 In de IOB-evaluatie staat dat het SRGR-beleid heel gefragmenteerd is, terwijl het doel juist was meer beleidscoherentie te realiseren. De fragmentatie zorgt ervoor dat ‘de partnerschappen met ngo’s vanwege de complexe vorm te lijden hebben onder bureaucratische regels, hoge indirecte kosten en vertraagde uitvoering’.

Een van de subconclusies van de evaluatie is dat de opzet van de strategische partnerschappen ontzettend gefragmenteerd is – daardoor werken veel organisaties met dezelfde doelstellingen feitelijk langs elkaar heen. Tijdens de twee jaar durende evaluatie lichtte de IOB van de acht partnerlanden waar Nederland (indirect) actief is twee landen uit: Bangladesh en Oeganda.

In Oeganda alleen al zijn er op dit moment vijf SRGR-partnerschappen actief, die daar dan uitvoerende partners bij zoeken. Soms komen partnerschappen dan ook uit bij dezelfde uitvoerende organisaties, die kunnen voldoen aan alle bureaucratische eisen. Zo kan het zijn dat één Oegandese organisatie op hetzelfde moment via vijf financieringsstromen geld van het ministerie ontving voor verschillende onderdelen van de eigen programmering, met alle daarbij behorende rapportageverplichtingen als onbedoeld effect. Op papier zijn dat dan vijf coherente projecten, maar de praktijk is anders.

De fragmentatie zorgt voor bergen aan bureaucratie en voor hoge indirecte kosten, staat er in de evaluatie te lezen. Ook zorgt een beperkte capaciteit in Den Haag ervoor dat het managen van de programma’s geen hoge prioriteit heeft, ‘wat zorgt voor beperkt inzicht en weinig feedback tussen het ministerie en de uitvoerende organisaties in de partnerlanden’.

Lees hier de kabinetsreactie van 19 december op de IOB-evaluatie

  1. Kennis leidt niet per se tot gedragsverandering

In de IOB-evaluatie staat dat seksuele voorlichting in conservatieve landen lastig verloopt en dat meer kennis niet per definitie tot een gedragsverandering bij jongeren leidt.

Een aanname onder het Nederlandse beleid, die in veel SRGR-programma’s terugkomt, is dat kennis (via seksuele voorlichting op school of via meisjesgroepen) tot gedragsverandering leidt.

De IOB stelt in zijn evaluatie dat er voor die aanname weinig bewijs is, en meldt in een toelichting: ‘De literatuur laat zien dat projecten met meerdere componenten over het algemeen betere resultaten opleveren, dan op zichzelf staande en op kennis gerichte interventies. Overigens blijkt uit de wetenschappelijke literatuur ook dat peer education effectiever kan zijn om gedragsverandering te bewerkstelligen dan andere interventies.’

Uit het onderzoek van de IOB in Oeganda en Bangladesh blijkt ook dat de context waarin zulke activiteiten worden uitgevoerd vaak een doorslaggevende rol speelt. In conservatieve landen, waar seksuele voorlichting niet binnen het nationale onderwijscurriculum past, blijken interventies gericht op seksuele voorlichting vaak weinig effectief en duurzaam.

De lessen in seksuele voorlichting zijn dan vrijblijvend en docenten kunnen in de praktijk vaak naar eigen inzicht bepaalde delen van het lesmateriaal overslaan. Geïnterviewde leerkrachten in Bangladesh, bijvoorbeeld, gaven aan dat ze de ‘gevoeligere’ thema’s uit het door Nederland gefinancierde lespakket oversloegen na weerstand bij collega’s en ouders.

  1. Monitoring en evaluatie moet beter

Een van de hoofdconclusies van de IOB is dat de mate waarin het Nederlandse beleid heeft bijgedragen aan SRGR niet duidelijk kan worden aangetoond, door een gebrek aan of slechte kwaliteit van de evaluaties van de programma’s.

Door Buitenlandse Zaken gefinancierde organisaties werken vaak met een monitoringsysteem dat is afgestemd op het SRGR-resultatenkader van het ministerie. Sommige indicatoren zijn gedefinieerd op een outcome– en impact-niveau, terwijl daarop eigenlijk niet altijd goed gemonitord kan worden.

Uitvoerende organisaties zijn nu zelf verantwoordelijk voor het jaarlijks rapporteren op een groot aantal indicatoren, zoals het aantal veranderde wetten. Organisaties die bezig zijn met pleiten en beïnvloeden werken aan veranderende normen en waarden, dat zijn generationele transformaties. Tegelijkertijd vraagt het ministerie die organisaties om daar jaarlijkse over te rapporteren.

Naast alle problemen met dubbeltellingen en contributie, neemt het ministerie de cijfers zonder onafhankelijke tussenblik over. Maar die uitkomst klopt wellicht niet, en ook kun je op zo’n korte termijn geen direct normatief effect verwachten. Het is ook een bananenschil: uit een onafhankelijke evaluatie kan later blijken dat de programma’s in de praktijk minder effectief waren.

Een van de conclusies van de IOB is dat het op veel punten niet duidelijk is of er goede resultaten behaald zijn of niet, vanwege een aantal ‘blind spots’: een tekort aan projectevaluaties, of evaluaties van onvoldoende kwaliteit. Zo wordt het in veel projectevaluaties niet goed duidelijk in welke mate de beschreven resultaten zijn toe te schrijven aan de onderzochte activiteiten.

Daarom moest het onderzoek voor sommige programma’s terugvallen op secundaire literatuur – dat noemt de IOB in een toelichting ‘problematisch’. De tien partnerschappen in de vorige ronde ontvingen samen meer dan driehonderd miljoen euro, maar door de opzet van de evaluaties van de programma’s en het ministerie blijft het onduidelijk hoe effectief de programma’s precies waren.

  1. De duurzaamheid van SRGR-projecten

 De zesde subconclusie van de evaluatie is dat SRGR-projecten vaak abrupt stoppen als de Nederlandse steun stopt, waardoor er weinig zicht is op de duurzaamheid van de behaalde resultaten.

Het ministerie verwacht dat capaciteitsversterking en lobby en advocacy een blijvende impact hebben, maar de evaluatie kan dat niet goed staven – dat komt deels doordat projectevaluaties plaatsvinden tíjdens en niet na afloop van de activiteiten. In deze evaluatie merkt de IOB op dat wanneer een project stopt omdat de steun ophoudt, het voor de betrokken mensen heel moeilijk is om door te gaan.

In Bangladesh werden aan aantal voormalige jeugdwerkers geïnterviewd, twee jaar nadat de projecten waren afgelopen. Zij gaven allemaal aan dat ze moesten stoppen met hun activiteiten… en dat maakt de duurzaamheid van projecten wel beperkt. Een bijkomend probleem is dat zulke programma’s vaak gevoelig liggen bij andere donoren of de overheid, waardoor het moeilijk is om activiteiten over te dragen.

Te kritisch?

Wie de IOB-evaluatie leest, zou zomaar kunnen denken dat er heel veel mis is met het Nederlandse SRGR-beleid van de afgelopen elf jaar, maar op die manier moet je het niet zien, benadrukken de onderzoekers: ‘Het beleid van Buitenlandse Zaken en zeker OS wordt vaak veel gedetailleerder en doorwrochter geëvalueerd dan andere beleidsterreinen. Zo’n evaluatiecultuur is op zich positief, want je hebt goede evaluaties nodig om effectief beleid te kunnen maken en te leren hoe het beter kan.’

Aanbevelingen in de evaluatie zijn er onder meer om in het nieuwe beleidsdocument voor SRGR realistisch, coherent en duurzaam beleid te formuleren, waarbij Den Haag meer inzet op het managen van de programma’s, de organisaties in de focuslanden meer core funding i.p.v. projectmatige steun ontvangen en de strategische partnerschappen gelijkwaardiger en coherent (in plaats van fragmentarisch) van opzet zijn.

Ook wordt er aanbevolen met langere time frames te werken om de duurzaamheid van programma’s te waarborgen. Verder is het bij het monitoren en evalueren handig om uitvoerende organisaties bureaucratisch werk uit handen te nemen en daarnaast ook te zorgen voor indicatoren op gendermainstreaming en effectiviteit.

Op dinsdag 30 januari organiseert kennisplatform Share-Net met de IOB een digitale bijeenkomst waarin de uitkomsten van de evaluatie worden gepresenteerd, met ruimte voor discussie en debat. Het evenement is voor iedereen toegankelijk, aanmelden kan hier

Pleidooi voor ‘vermaatschappelijking’

Door Ruerd Ruben | 20 mei 2024

David Heyer heeft met Wie heeft het geld opgegeten? een sympathiek en prikkelend boek geschreven over andere mogelijkheden om met Nederlands ontwikkelingsgeld Afrika vooruit te helpen. Ruerd Ruben recenseert

Lees artikel

Boekrecensie Kijk niet weg

Door Hans Beerends | 10 mei 2024

Jan Pronk, activist, politiek analist, minister en hoogleraar schreef honderden artikelen, tientallen boeken en beleidsnota’s. Daarnaast schreven tientallen…

Lees artikel

Tijd voor een feestje?

Door Marc Broere | 09 mei 2024

Juist nu we in Nederland 75 jaar ontwikkelingssamenwerking ‘bedrijven’, staat het misschien wel meer dan ooit onder druk: tijd om het te vieren, of om er een eind aan te breien? Praat mee op 10 juni in de Rode Hoed.

Lees artikel