journalistiek over mondiale samenwerking

Iedereen is vóór lokalisering. We geloven erin en we zetten ons ervoor in. Toch blijkt in de praktijk dat de vooruitgang veel trager en ingewikkelder is dan onze eigen retoriek doet vermoeden. Wat houdt het proces tegen en wat moet er veranderen? In dit opiniestuk deelt Edwin Visser, Chief Programme Officer bij ZOA, zijn inzichten en ervaringen.

Het is bemoedigend te zien dat er in een gepolariseerde wereld vol tegenstellingen, verassend veel draagvlak is voor lokalisatie. Zowel links als rechts in het politieke spectrum onderschrijft men de waarde en het belang van lokaal geleide ontwikkeling.

Heel nieuw is het idee niet. In de jaren negentig ging al het over participatie en community-based development, maar echt momentum kwam er pas in het afgelopen decennium, met de Istanbul summit van 2016 en de Grand Bargain  als belangrijk vliegwiel. In de Grand Bargain zijn afspraken gemaakt tussen donoren, VN organisaties, Ngo’s en het Rode Kruis met gezamenlijke doelstellingen over zaken als flexibiliteit en voorspelbaarheid van financiering, aandacht voor Cash interventies, maar ook capaciteitsopbouw en grotere budgetten voor lokale organisaties.

We zijn duidelijk toe aan een wereld waarin de machtsverhoudingen veel gelijkwaardiger zijn dan in eerdere decennia. Waarin sporen van kolonisatie worden uitgewist en we leren om eerst te luisteren in plaats van met onze eigen implementatiemodellen en -theorieën  komen. Er is ruimte gekomen om openlijk kritisch vragen te stellen bij het opleggen van onze culturele waarden. Lokale organisaties worden actiever, mondiger en zijn goed in staat te verwoorden wat zij identificeren aan behoeften en welke aanpak in hun optiek de beste is. En zo hoort het!

Toch verloopt het proces van lokalisatie nog vaak best moeizaam en zit er nogal wat ruimte tussen theorie en praktijk. Hieronder worden tien hobbels benoemd op de weg naar werkelijk lokaal geleid ontwikkelingswerk, waarin gelijkwaardigheid in de verhoudingen is verzekerd.

1. Lokale NGO’s en de westerse aanpak

Het succes van  lokale Ngo’s wordt voor een groot deel bepaald door de mate waarin ze in staat zijn de westerse manier van denken te begrijpen en zich daarop aan te passen. Het is opvallend dat veel van de lokale organisaties die als succesvol worden beschouwd, zich steeds meer gaan gedragen als hun internationale tegenhangers, met een focus op efficiëntie, resultaatgerichtheid en het volgen van internationale normen en standaarden.

Hoewel dit hun toegang biedt tot middelen en erkenning, roept het de vraag op of dit werkelijk leidt tot lokaal geleide ontwikkeling. Als lokale organisaties zich blijven aanpassen aan westerse standaarden en eisen, kan dit de culturele en contextuele diversiteit van ontwikkelingsinterventies ondermijnen. In werkelijkheid zou succes betekenen dat lokale organisaties trouw blijven aan hun eigen manier van werken, zelfs als dit verschilt van de werkwijzen van internationale organisaties. De werkwijze die nu vaak wordt gehanteerd, draagt niet bij aan het versterken van een sterk en divers maatschappelijk middenveld dat geworteld is in de lokale context. In feite worden westerse machtsdynamieken erdoor weerspiegeld en versterkt.

Om duurzame ontwikkeling werkelijk lokaal geleid te laten worden, is het belangrijk dat lokale actoren in de ‘driving seat’ komen in het ontwerpen en invullen van een aanpak die zij het meest passend vinden. Dit vereist een hoge mate van bescheidenheid en een goede luisterhouding van internationale partijen.

2. De verkeerde maatstaven voor succes

Het succes van lokalisatie wordt tot nu toe vooral gemeten aan de hand van verkeerde criteria, waarbij, zoals bijvoorbeeld in de Grand Bargain,  het percentage financiering dat via lokale partners wordt besteed, leidend is. Dit boekhoudkundige criterium zegt echter helemaal niets over de mate van betrokkenheid van lokale organisaties of de gelijkwaardigheid van de samenwerking tussen lokale en internationale partijen.

Tot nu toe zijn het vooral donoren en internationale organisaties die de prioriteiten bepalen en mag op z’n best een deel daarvan door lokale partijen worden uitgevoerd, waarbij ingesleten machtsverhoudingen onveranderd blijven. Het is belangrijker om te kijken naar de werkelijke impact van lokale betrokkenheid, de mate van controle die lokale partijen hebben over het proces en de mate waarin hun visie en behoeften centraal staan in de besluitvorming.

Kwalitatieve criteria over de mate van invloed, inspraak, mandaat en besluitbevoegdheid van lokale partijen moeten leidend worden in het meten van lokalisatie.

3. Het diffuse onderscheid tussen lokaal en internationaal

Een NGO die zich in een land registreert als branche van een internationale NGO geldt niet als lokaal, zelfs wanneer het gehele landenprogramma wordt geleid door lokaal personeel en in samenwerking met lokale partners. Hoewel het hier dus een grotendeels lokaal geleide organisatie betreft, wordt het werk gelabeld als ‘’internationaal’’, puur vanwege de juridische registratie.  Dit doet tekort aan het lokale karakter en de mate van betrokkenheid van lokale personen binnen de organisatie.

Een internationale NGO daarentegen die slim kiest voor een andere lokale juridische registratie, bijvoorbeeld inclusief een lokaal bestuur, maar nog steeds met een nauwe band met de moederorganisatie, mag zichzelf wel lokaal noemen en alle activiteiten die vanuit deze organisatie worden gedaan, krijgen het label ‘’lokaal’’. Hier is dus sprake van een ‘lokalisering’ van een internationale NGO. Het is een nogal gekunstelde en artificiële manier om te voldoen aan het criterium ‘’lokaal’’, terwijl het verschil met de werkwijze van een internationale NGO minimaal is.

Ook hier is het van belang om te komen tot nieuwe criteria om vast te stellen wat ‘’lokaal geleid’’ betekent. Het lokale karakter van het werk moet niet worden bepaald door een juridische registratie, maar juist door de mate van gelijkwaardigheid in de verhouding tussen lokale en internationale betrokkenen en de daadwerkelijke bereid die er is om de stem van de lokale betrokkenen leidend te laten zijn.

4. Lokale organisaties worden overvraagd

Het aantal lokale organisaties dat voldoende in staat is te voldoen aan de hoge kwaliteitseisen van donoren is beperkt. Zij die hiertoe wel in staat zijn, zijn zeer interessante samenwerkingspartners voor internationale organisaties. Niet zelden worden met deze lokale organisaties veel samenwerkingscontracten afgesloten, elke met hun eigen, maar altijd hoge en complexe kwaliteitseisen. Voor de lokale organisaties biedt dit weliswaar een goede mogelijkheid om te groeien en hun impact te vergroten, maar er zit ook iets heel ongezonds en onwenselijks in.

Deze lokale organisaties worden opgeblazen en overbelast en krijgen te maken met een enorme bureaucratisering. Het zou veel beter zijn als er meer ruimte en flexibiliteit was om juist minder ervaren lokale organisaties de gelegenheid te geven zich te ontwikkelen en te groeien op een manier en in een tempo die past bij hun context.

Er moet veel meer ruimte komen om relatief kleine lokale organisaties te laten groeien, op een manier en in een tempo dat passend is. Hiervoor is tijd en budgetruimte vereist. Betere onderlinge coördinatie tussen Internationale Ngo’s is vereist om te voorkomen dat bepaalde lokale organisaties worden overvraagd terwijl anderen over het hoofd worden gezien.

5. De lokale NGO als business model

Een belangrijke motivatie achter lokaal geleide ontwikkeling is dat we ervan uitgaan dat het een belangrijke bijdrage levert aan de versterking van maatschappelijk middenveld en dat de impact lokaal geworteld en daardoor duurzamer is.  Nu is het zeker zo dat veel lokale Ngo’s onmiskenbaar waardevol werk verrichten, maar het is ook belangrijk te erkennen dat lang niet alle lokale organisaties zijn opgericht met een ideëel doel voor ogen.

Het oprichten van een lokale Ngo kan ook gezien worden als business model om toegang te krijgen tot internationale fondsen. In een sector waarin miljarden euro’s omgaan is het niet verwonderlijk dat sommige lokale organisaties als een soort bedrijf functioneren, met een nadruk op het verkrijgen van contracten en subsidies. Dit roept de vraag op of de doelstellingen van versterking van maatschappelijk middenveld en duurzame impact daadwerkelijk op deze manier bereikt kunnen worden.

De beste lokale organisaties zijn ontstaan vanuit hun eigen gemeenschap met als belangrijkste intrinsieke motivatie om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van die gemeenschap. De aanwezigheid van die motivatie moet een belangrijk criterium zijn voor het samengaan van een samenwerkingsrelatie met zo’n partij, veel meer dan de mate waarin zo’n organisatie in staat is aan donorvereisten te voldoen.

6. Lokale ontwikkeling is niet noodzakelijkerwijs goedkoper of efficiënter

Veel mensen, vooral donoren, denken dat lokaal geleide ontwikkeling goedkoper en efficiënter is dan het werk van internationale Ngo’s, maar de praktijk is vaak complexer. Lokale organisaties moeten voldoen aan de steeds hogere donoreisen, wat vaak leidt tot aanzienlijke extra administratieve lasten en kosten. Niet zelfden is het de rol van internationale Ngo’s om  capaciteitsversterking te bieden aan de lokale organisatie.

Maar dit is wel een investering die kosten met zich meebrengt. Bovendien is het nogal tegenstrijdig om enerzijds het belang van gelijkwaardigheid te benadrukken tussen lokale en internationale organisaties, maar vervolgens van lokale partijen te verwachten dat zij met minder (lees: minder dekking van hun kosten en lagere budgetten ) genoegen zouden moeten dan internationale Ngo’s.

Lokale organisaties verdienen het om op eenzelfde manier behandeld te worden als internationale Ngo’s, ook voor wat betreft de kosten die zij mogen maken voor de uitvoering van projecten. Niet zozeer het criterium van efficiëntie, maar juist de mate van lokale inbedding en het lokale eigenaarschap van het werk moet leidend zijn.

7. Neutraliteit en etnische verworteling

Een ander probleem bij de lokalisatie van ontwikkelingshulp is de spanning tussen neutraliteit en de etnische achtergronden die vaak een belangrijke rol spelen in veel gemeenschappen. In contexten waarin de hulp wordt verleend, heeft de etnische achtergrond van zowel de ontvangers als de uitvoerders van de hulp een aanzienlijke invloed op de besluitvorming.

Het is haast niet te vermijden dat er een voorkeur is om hulp te verlenen aan mensen met wie een etnische overeenkomst is. Maar hier ontstaat wel spanning met het uitgangspunt dat hulp  wordt verstrekt op basis van behoefte, ongeacht ras, etnische groep, religie, geslacht, leeftijd, nationaliteit of politieke overtuiging. Het zou raar zijn van lokale NGO’s te verwachten om deze bias volledig te vermijden, juist omdat ze zo geworteld zijn in de haarvaten van de gemeenschappen waarin ze werken. Dit kan echter het humanitaire principe van neutraliteit ondermijnen. Het idee dat lokale organisaties altijd neutraal en onpartijdig kunnen blijven, is dan ook een misvatting. De praktijk leert dat neutraliteit vaak moeilijk te handhaven is zonder de betrokkenheid van een onafhankelijke partij die toeziet op objectiviteit.

Dit dilemma vereist betrokkenheid van meerdere actoren, soms juist ook internationale, in de benadering van neutraliteit. Er moet veel meer bereidheid komen om de specifieke context van lokale gemeenschappen te waarderen en respecteren.

8. Corruptie en de risico’s van decentralisatie

Ontwikkelingswerk vindt doorgaans plaats in contexten waar veel corruptie plaatsvindt. Juist omdat het een ingesleten fenomeen is, betekent dit een grote mate van kwetsbaarheid voor het werk. Zo zijn autoriteiten vaak maar moeilijk te bewegen tenzij er voor hen persoonlijk gewin voorhanden is. Daarnaast maakt het vaak informele karakter van de economie, met handgeschreven facturen en contante geldstromen, dat het risico op misbruik van gelden altijd op de loer ligt.

Dit geldt overigens voor alle organisaties, ongeacht of ze lokaal of internationaal zijn.  Maar lokale organisaties die vaak nauw verbonden zijn met de gemeenschappen waarin zij opereren, bevinden zich in een bijzonder kwetsbare positie. Zij zijn minder afstandelijk en hebben minder bescherming tegen sociale druk dan internationale organisaties die meer op afstand staan van de lokale context. Bovendien is transparantie in de sector beperkt, vooral omdat het openlijk bespreken van fraude kan leiden tot buitenproportionele reacties van donoren, wat vooral lokale partijen in een moeilijke positie kan brengen, omdat zij veel minder dan internationale organisaties in staat zijn om eventuele financiële gevolgen te dragen.

Wie lokalisering serieus neemt zal beter moeten zoeken naar effectieve en lokaal geaccepteerde manieren om fraude en corruptie te voorkomen en bestrijden. Dit vereist dat internationale partijen, vooral donoren, met creativiteit en flexibiliteit tonen in hun response op zaken die fraude of corruptie betreffen, die meer recht doen aan de lokale context waarin deze plaatsvindt.

9. Risico’s delen

Veel van het werk vindt plaats in fragiele contexten en is blootgesteld aan veel risico’s. Lang niet alle daarvan kunnen vooraf voldoende worden ingeschat of vermeden. Maar tot op heden worden vrijwel alle risico’s en aansprakelijkheid afgewend op lokale partijen of op internationale Ngo’s. Vaak blijft de internationale Ngo de contracthoudende partij en zijn contracten zo verwoord dat de aansprakelijkheid voor de uitvoering van het gehele contract, inclusief het deel dat door lokale organisaties wordt uitgevoerd, bij de internationale Ngo blijft liggen.

Wanneer lokale partijen bilaterale overeenkomsten met een donor afsluiten, ligt het risico geheel bij de lokale partij, terwijl deze lang niet altijd voldoende robuust is deze risico’s te dragen. Er is vanuit donoren nog veel te weinig ruimte voor aanpassing van de verantwoordings- en kwaliteitseisen voor lokale partijen op een manier die voor hen realistisch en draagbaar is. Tegelijkertijd is het onrealistisch om internationale Ngo’s die functioneren als contracthouder tot drager van risico’s en aansprakelijkheid te maken.

De bereidheid van donoren om te komen tot een eerlijke verdeling van risico’s is bij lange na te beperkt om de idee van lokaal geleide duurzame ontwikkeling tot een succes te maken. Donoren die lokalisatie zeggen belangrijk te vinden, doen er goed aan hun beleid rondom het dragen van risico’s te herzien.

10. De invloed van de financieringsbron

Tenslotte zal de herkomst van fondsen altijd de grootste bepalende factor blijven in hoe en waar het geld wordt besteed. De idee van wie betaalt, bepaalt – hoe vervelend het ook klinkt -, blijft een dominante factor in de verdeling van middelen en de verantwoording daarover. En dat in zichzelf houdt machtsongelijkheid in stand. Hoewel er in het donorlandschap allerlei golfbewegingen zichtbaar zijn blijft er een onvermijdelijk onderscheid tussen gever en ontvanger.  Ondanks de roep om meer flexibiliteit, blijven de eisen van institutionele donoren hoog, met als argumentatie de verantwoordingsplicht aan de belastingbetaler.

Het is overduidelijk dat er grote spanning bestaat tussen deze verantwoordingsplicht enerzijds en de gedachte van echt lokaal geleide ontwikkeling anderzijds. Het is van groot belang deze spanning bespreekbaar te maken en elke vorm van dubbele standaard eerlijk aan te kaak te stellen.

Tot slot

Deze hobbels laten zien  dat de verschuiving naar lokaal geleide ontwikkeling nogal wat vraagstukken oproept die het verdienen eerlijk te worden besproken. Er is spanning tussen wat op waar we het in theorie over eens lijken te zijn, maar wat door regelgeving en beleid in de praktijk moeilijk uitvoerbaar is. Het gebrek aan ruimte voor flexibiliteit en coulance vorm is in directe tegenstrijdigheid met de ambities rondom lokalisatie. En wat als succes wordt gerapporteerd is slechts zeer ten dele daadwerkelijk bewijs van een grondige verandering in de verhouding tussen donoren, internationale en lokale actoren. Het is hoog tijd deze dilemma’s transparant te benoemen en bediscussiëren, met meer openheid dan er tot op heden is.

 Dit artikel staat ook in de speciale Engelstalige editie van Vice Versa Global (164 pagina’s)over lokalisering die deze maand verschijnt.

Edwin Visser is Chief Programme Officer bij ZOA, een ngo die humanitaire hulp en wederopbouw ondersteunt in 15 landen in Afrika, het Midden-Oosten en Azië. *ZOA wordt gefinancierd door een grote groep particuliere donateurs in Nederland, aangevuld met institutionele middelen. Voordat Edwin in 2019 toetrad tot de Raad van Bestuur van ZOA, werkte hij twintig jaar in media en noodhulp in onder meer Somalië, Soedan, Syrië en Egypte.