journalistiek over mondiale samenwerking

Het kabinet wil het Nederlandse voedselzekerheidsbeleid vernieuwen, met meer nadruk op wederkerigheid, handel, lokaal eigenaarschap en boerenorganisaties. In een nieuwe Kamerbrief zijn die accenten duidelijk zichtbaar. Maar is daarmee ook de onderliggende manier van denken veranderd? Kees Blokland, ontwikkelingseconoom en oud-directeur van Agriterra, ziet belangrijke stappen vooruit, maar ook een hardnekkige oude reflex: Nederland blijft te vaak degene die kennis, technologie en oplossingen aandraagt. Werkelijke vernieuwing begint volgens hem bij lokale economische actoren die zelf beslissen, investeren, risico dragen en kapitaal opbouwen.

De brief die minister Sjoerdsma voor ontwikkelingssamenwerking met Landbouw staatssecretaris Erkens naar de Tweede Kamer hebben gestuurd, geeft inzage in hoe zij de passages van het coalitieakkoord willen vertalen naar operationeel beleid. Het gaat hier om voorgenomen beleid op het terrein van voedselzekerheid “binnen de kaders van het recent vernieuwde buitenlandbeleid.” In hoeverre is er werkelijk sprake van vernieuwing? In het coalitieakkoord zag ik indertijd vooral oude reflexen maar ik noteerde ook een belofte tot vernieuwing aan het einde. Blijkt de belofte zich in te lossen? Nederland blijkt wel een beetje op weg, maar is er nog niet.

Nieuwe accenten en oude reflexen

De brief verlegt terecht het accent in de Nederlandse inspanning van klassieke ontwikkelingshulp naar wederkerigheid, handel en lokaal eigenaarschap en boerenorganisaties. Deze laatsten hebben een vaste plaats ingenomen in de ontwikkelingssamenwerking rond landbouw, platteland en voedselzekerheid. De nadruk op wederzijdse belangen, handel- en marktontwikkeling, lokaal eigenaarschap, lange termijn opbouw van capaciteit en boerenorganisaties is sterk in de brief. De rol van de overheid in ontwikkelingslanden en de samenwerking die voorgesteld wordt op onderwerpen als landrechten, waterbeheer, handelscorridors, marktintegratie, regionale handel, beschikbaarheid van inputs en voorspelbare handelsregels levert precies het soort enabling environment waarin lokale ondernemers hun bedrijf kunnen uitbouwen. De overheid moet immers niet de ontwikkeling produceren. Ze moet de voorwaarden scheppen waaronder productieve actoren kunnen investeren, accumuleren, concurreren en technologisch leren. De ondersteuning van AfCFTA en regionale markten past daar uitstekend bij. Ook het verbinden van Afrikaanse handelscorridors met lokale en regionale voedselsystemen is in beginsel veel relevanter voor structurele transformatie dan talloze afzonderlijke projecten.

Bij de behandeling van de multilaterale organisaties, zoals de FAO, blijft de brief evenwel nog dicht bij de traditionele hulprelatie. De kernvraag hier lijkt hoe de kanalen efficiënter georganiseerd kunnen worden om de hulp over te dragen. In een vernieuwde ontwikkelingssamenwerking zou men eerder de vraag stellen welke functies überhaupt nog door internationale organisaties moeten worden uitgevoerd? Men zou kijken naar de functies die zo snel mogelijk bij lokale economische instituties kunnen komen te liggen? Dan ontstaat bijvoorbeeld een veel scherper onderscheid tussen enerzijds humanitaire hulp of publieke goederen en institutionele randvoorwaarden scheppen, en anderzijds economische samenwerking met actoren die zelf kunnen investeren.

De onderliggende hulplogica is niet veranderd

Dat deze vragen niet gesteld worden komt omdat de onderliggende causale logica in de brief nog grotendeels de volgende is: Beschikt Nederland over kennis, technologie, financiering en programma’s waarmee lokale voedselsystemen worden versterkt? Het idee van Nederland als technologieleverancier neemt een voorname plaats in. De minister schrijft over „gerichte innovatie” en de „introductie van alternatieve en duurzame productiemethodes”. Later komen verbeterde zaden, micro-doseringen kunstmest en Nederlandse kennis aan bod. Via SeedNL krijgen boeren toegang tot betere zaden en met Wageningen en lokale organisaties worden technieken ontwikkeld en verspreid. Dat is in hoofdzaak nog steeds een traditioneel technologie-diffusiemodel. Het punt is daarbij niet dat Nederlandse zaden, irrigatie, mechanisatie of Wageningse kennis ongewenst zijn. Integendeel. De vraag is wie uit de technologische mogelijkheden selecteert en wie de ontwikkeling ervan stuurt? Dat lijkt in de brief nu toch de Nederlandse kant te zijn.

In een echt vernieuwend ontwikkelingskader zou de redenering worden omgedraaid: ontwikkeling begint bij lokale economische actoren die zelf kapitaal genereren, vasthouden, mobiliseren en productief herinvesteren. Externe samenwerking versterkt hun vermogen dat proces te sturen, inclusief de keuze van de technologie.

‘Local ownership’ is nog geen ‘agency’

In de brief zijn boeren, organisaties en lokale bedrijven doorgaans actoren binnen een door anderen ontworpen systeem. Nederland versterkt voedselsystemen, introduceert innovaties, brengt kennis in, verbindt partijen, financiert programma’s en verspreidt technieken. Lokale organisaties ‘participeren’. Voor een echte vernieuwing zou de vraag zijn: Welke lokale actor neemt de economische beslissing, draagt risico, mobiliseert eigen middelen, kiest de technologie en houdt uiteindelijk het rendement vast? Dat zou een fundamenteel andere benadering opleveren. ‘Participatie, ‘vraagsturing’, ‘lokale inbedding’ en ‘ownership’ kunnen allemaal bestaan in een programma waarvan begroting, technologie, doelstellingen en investeringsbeslissingen extern zijn bepaald. De brief noemt wel dat ‘lokaal eigenaarschap, lokale inbedding en vraagsturing’ vooropstaan, maar specificeert niet waaraan dat eigenaarschap kan worden herkend. Dat moet in de context van ontwikkeling gaan over de opbouw van kapitaal.

Geen visie op lokaal ondernemerschap

Een coöperatie wordt in de brief bijvoorbeeld genoemd als organisatie die versterkt moet worden. Zelfs Agriterra wordt expliciet genoemd. En dat doet me goed. Maar nergens verschijnt de coöperatie als kapitaalvormende instelling: een organisatie waarin leden besluiten een deel van hun individuele consumptie uit te stellen, aandelen te verhogen, reserves op te bouwen, ledenleningen te verstrekken, winsten in te houden of gezamenlijk activa te financieren.

Daardoor ligt er een heel klassieke visie op ontwikkelingssamenwerking onder de brief, namelijk dat het gebrek aan ontwikkeling een gebrek aan middelen zou zijn en dat externe partijen dat moeten leveren.

In een vernieuwd kader voor ontwikkelingssamenwerking op voedselzekerheid zouden de bewindslieden benadrukken dat ontwikkeling afhangt van het vermogen van ondernemende boeren om lokaal kapitaal te genereren en vast te houden om opnieuw productief in te zetten. Dat vermogen is essentieel. Het versterken ervan een grote bijdrage aan de ontwikkeling van landen en organisaties.

Externe financiering kan daarbij zeer nuttig zijn, maar hoort dan aanvullend te zijn. Andere zaken, zoals advies en uitwisseling met anderen die al met het bijltje gehakt hebben, zijn mogelijk belangrijker. De cruciale indicator zou niet moeten zijn hoeveel geld Nederland heeft overgemaakt, maar hoeveel lokale accumulatie dankzij verbeterde capaciteit mogelijk is geworden. De eerder genoemde visie op technologieoverdracht legt dit verschil bloot. Een brief die geschreven zou zijn vanuit zo’n vernieuwend kader zou daarom niet alleen schrijven dat boeren toegang krijgen tot technologie, maar dat boerenorganisaties capaciteit moeten verwerven om investeringsprioriteiten te formuleren, technologie te testen en vergelijken, leveranciers en kennisinstellingen te contracteren, resultaten onder leden te verspreiden, en vervolginnovatie uit eigen middelen te financieren.

Bereik is een achterhaalde doelstelling

Die spanning blijkt ook uit de doelstelling dat jaarlijks 5–10 miljoen „kleinschalige boeren” in staat stellen hun productiviteit te verhogen. Het criterium is hier ‘ bereik van miljoenen boeren met kleine stukken land’. Een modern selectiecriterium zou zijn: welke boeren en organisaties tonen ambitie, ondernemerschap, samenwerkingsvermogen en bereidheid tot investeren? De selectie zou dan niet beginnen met ‘kleine boeren’ als homogene doelgroep. Het zou boeren en hun organisaties eerder onderscheiden in categorieën zoals degenen die vooral gericht zijn op overleven, overgangsbedrijven en commercieel opererende boeren en bedrijven, en vervolgens zoeken naar organisaties waarin voldoende initiatief en ambitie aanwezig is om een cumulatief ontwikkelingsproces te dragen. Daarmee verschuift de maatstaf van bereik in miljoenen boeren naar hoeveel coöperaties zijn dusdanig versterkt dat ze zonder ons kunnen doorgroeien? Dat zou een echte beleidswijziging zijn.

De Dutch Diamond is ook een risico

De brief hecht veel waarde aan de Dutch Diamond en aan Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen. De brief stelt dat in stabiele landen moet worden aangesloten bij rurale-transformatieprogramma’s, mede omdat er vraag bestaat naar Nederlandse innovaties en omdat daarmee het Nederlands verdienvermogen kan worden versterkt. Dat is op zich prima. Immers een commerciële relatie biedt meer kansen voor respect van de autonomie van de partner dan een hulprelatie. Het vereist wel dat de volgorde wordt omgekeerd als er een ontwikkelingsmotief in het spel is. De Dutch Diamond zoekt dan geen lokale partners om Nederlandse kennis te implementeren, maar lokale economische organisaties die investerings- en innovatievragen formuleren en daar Nederlandse bedrijven, banken, onderzoekers of adviseurs voor contracteren wanneer die de beste oplossing bieden.

Wat zou echte vernieuwing operationeel veranderen?

Een fundamentele vernieuwing zou beleidsmatig en budgettair een scheiding aanbrengen tussen deelterreinen die nu allemaal onder ontwikkelingssamenwerking vallen. Bijvoorbeeld humanitaire hulp en ondersteuning van uiterst kwetsbaren blijft dan behoefte gestuurd. Productieve ontwikkeling wordt ‘agency’- en ambitie gestuurd. Er zou niet langer via de logica van doelgroepen worden gewerkt, maar via de selectie van organisaties. Zoek boerenorganisaties, coöperaties en ondernemingen die aantoonbaar investeringsambitie, solide governance en ledencommitment hebben. Meet bij organisatie hoeveel kapitaal ze zelf hebben opgebouwd in de vorm van ledenkapitaal, opgebouwde reserves, winstinhoudingen, eigen investeringen, en herinvestering. Maak dat ook een criterium om te beoordelen of een club voortgang maakt. Dus kijk niet alleen aantallen bereikte boeren. Garandeer dat Nederlandse kennis beschikbaar wordt gesteld, waar lokale organisaties daarom vragen vanuit door hen gedefinieerde problemen, beoordeelde opties en investeringskeuzes. Een succesvol programma is er vervolgens één waarbij de relatieve bijdrage van donoren kleiner wordt omdat de investeringscapaciteit van de lokale actor groter wordt.

Deze brief laat zien dat het discours over internationale ontwikkelingsbeleid op het onderwerp voedselzekerheid al behoorlijk ver is opgeschoven in de richting van lokaal eigenaarschap, wederkerigheid, handel, lange termijn en boerenorganisaties. Tegelijkertijd is de onderliggende theorie nog nauwelijks is veranderd. De bewindslieden spreken inmiddels de taal van de lokale verantwoordelijkheid en het eigen initiatief en ondernemerschap, maar in de praktijk blijft ontwikkelingssamenwerking nog grotendeels transfer van geld, kennis en technologie. Nederland is blijkens de brief op weg naar vernieuwing, maar ze is er nog niet.

Over de auteur
Kees Blokland is ontwikkelingseconoom en oud-directeur van Agriterra. Hij schrijft over ontwikkelingssamenwerking, landbouw, coöperaties, lokaal ondernemerschap en economische ontwikkeling op zijn Substack The Dutch Development Economist.